Yttrande över Riksdagsförvaltningens betänkande Införandet av vissa av budgetlagens bestämmelser för riksdagens myndigheter (2005/06:URFI)
Riksdagsförvaltningen
100 12 STOCKHOLM
DNR 2005-970-STA
1. Sammanfattning
Riksbanken har valt att endast ge sina synpunkter på de lagförslag som gäller ändringar i riksbankslagen.
Riksbanken noterar att det saknas en analys av hur de föreslagna lagändringarna förhåller sig till kraven på Riksbankens självständighet enligt artikel 108 i EG-fördraget och artikel 7 i ECBS-stadgan. Riksbanken gör för egen del bedömningen att oförenligheter knappast finns i praktiken. Riksbanken tillstyrker de flesta lagförslagen.
Bestämmelsen om att det skall krävas riksdagens medgivande för försäljning av minoritetsposter av aktier eller liknande rättigheter om försäljningen är av stort samhällsekonomiskt intresse avstyrks dock. Det är svårt att se i vilken situation detta skulle vara tillämpligt samtidigt som innebörden av begreppet är diffust. En bestämmelse bör i stället ta sikte på betydelsen av utrikespolitiska intressen.
Vidare ifrågasätter Riksbanken beloppsgränsen om 20 miljoner kronor för riksdagens godkännande vid förvärv och försäljning av fastigheter. De lokaler som Riksbanken använder för sin kontanthantering kräver dyra säkerhetssystem, vilket kan medföra att kostnadsgränsen lätt överskrids. Riksbanken förordar en beloppsgräns om 50 miljoner kronor, vilket överensstämmer med det belopp som gäller för regeringen.
2. Bakgrund
Riksbanken har beretts tillfälle att lämna synpunkter på ett betänkande som en särskild expertgrupp utsedd av Riksdagskommittén lagt fram. Betänkandet innehåller förslag till hur en anpassning av lagen (1996:1059) om statsbudgetens bestämmelser kan ske till riksdagens myndigheter. En särskild lag med ekonomiadministrativa bestämmelser för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän (JO) och Riksrevisionen föreslås.
För Riksbankens del föreslår expertgruppen att relevanta bestämmelser i budgetlagen i stället införs genom kompletteringar i riksbankslagen. Skälen för detta är att endast ett fåtal av budgetlagens bestämmelser är tillämpliga på Riksbanken och att erforderliga anpassningar till budgetlagen kan ske inom riksbankslagens ram.
3. Riksbankens synpunkter
3.1 Allmänt
Till skillnad från situationen för riksdagsförvaltningen, JO och Riksrevisionen finns för Riksbankens del redan nu i riksbankslagen bestämmelser inom delvis samma områden som budgetlagen. I vissa avseenden saknas dock bestämmelser som motsvarar budgetlagen. Det är dock endast ett fåtal bestämmelser av dessa som är tillämpliga på Riksbanken eftersom banken utövar sin verksamhet självständigt. Riksdagen har valt att tillgodose det allmännas intresse av kontroll över Riksbankens verksamhet genom – utöver den revision som utförs av Riksrevisionen – att ge Riksbankens fullmäktige som en av deras huvuduppgifter att utöva kontroll över Riksbanken och direktionen. De elva ledamöterna i fullmäktige utses av riksdagen och skall fungera som en brygga mellan riksdagen och Riksbanken.
Till Riksbankens verksamhet hör såväl målet att värna ett fast penningvärde som övriga uppgifter enligt riksbankslagen som har anknytning till Europeiska centralbankssystemet (ECBS), nämligen att genomföra valutatransaktioner, inneha och förvalta en valutareserv och främja ett väl fungerande betalningssystem. För genomförandet av fördragets och riksbankslagens mål och uppgifter krävs en formell självständighet för de ovan nämnda uppgifterna. Riksbanken ser det därför som en fördel om de för Riksbanken tillämpliga anpassningarna till budgetlagen för bankens del görs i riksbankslagen.
Den självständighet som Riksbanken har vid sitt utförande av ECBS-relaterade uppgifter grundar sig på artikel 108 i EG-fördraget och artikel 7 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken. Kravet på självständighet gäller även för centralbanker i medlemsländer som inte har antagit euron som valuta. För att detta krav skall anses uppfyllt måste det bland annat säkerställas att en centralbank har de resurser som behövs för att kunna fullgöra sina uppgifter, vilket brukar uttryckas som att centralbanken skall vara finansiellt självständig.
3.2 Lagförslag av förtydligande karaktär
De förslag till ändringar i riksbankslagen som är av mer förtydligande karaktär tillstyrker Riksbanken. Det gäller bland annat föreslagna bestämmelser som ger Riksbanken rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt och rätt att ta avgifter för kopior med mera. Sådana rättigheter har Riksbanken redan idag, men genom förslagen kommer de också att framgå i lag.
Vad gäller den föreslagna lagregeln om att hög effektivitet skall eftersträvas och god hushållning iakttas i Riksbankens verksamhet finns en liknande regel för närvarande redan i Riksbankens arbetsordning och innebär därför i praktiken ingen annan ändring än att regeln förtydligas i lag.
Någon ändring i praktiken innebär inte heller den föreslagna bestämmelsen om en skyldighet för Riksbanken att följa god redovisningssed och att ECB:s riktlinjer för redovisning skall gälla i tillämpliga delar. Även om Riksbanken nu inte har en sådan uttrycklig skyldighet enligt lag iakttar banken i sin bokföring god redovisningssed och följer i tillämpliga delar ECB:s riktlinjer.
Riksbanken tillstyrker också den nya föreslagna regeln om att Riksbanken åläggs en skyldighet att årligen redovisa för riksdagen vilka åtgärder banken vidtagit eller avser att vidta med anledning av Riksrevisionens iakttagelser.
3.3 Lagförslag som innebär riksdagens godkännande i vissa fall
Riksbanken tillstyrker i allt väsentligt de förslag som innebär mer materiella ändringar i riksbankslagen på så sätt att riksdagens medgivande krävs vid viss typ av köp och försäljning av aktier, andelar och fastigheter. En förutsättning är att tillämpningen av denna bestämmelse inte inskränker Riksbankens möjligheter att självständigt utföra sina uppgifter som centralbank i enlighet med de nämnda bestämmelserna i EG-fördraget och ECBS-stadgan eller i enlighet med riksbankslagen i övrigt. Den remitterade promemorian innehåller inte någon analys av om de föreslagna inskränkningarna i Riksbankens handlingsfrihet står i överensstämmelse med Sveriges fördragsenliga förpliktelser. En sådan analys är nödvändig. Det ligger inte inom ramen för ett remissyttrande att göra den grundläggande analys som fordras, men Riksbanken gör för sin del bedömningen att, även om det är teoretiskt möjligt, det i praktiken knappast torde finns någon motsättning mellan Riksbankens möjlighet att utföra sina ECBS-relaterade uppgifter och de föreslagna bestämmelserna.
Enligt Riksbankens mening är det viktigt att den nuvarande bestämmelsen kvarstår om att Riksbanken alltid får förvärva varje slag av egendom för att skydda en fordran och avyttra en sådan egendom så snart det är lämpligt. Detta föreslås också. Denna regel är exempelvis av betydelse när Riksbanken vid krediter, såväl ordinarie krediter som nödkrediter, behöver ta säkerheter.
Riksbanken har inget att erinra mot den föreslagna nya bestämmelsen om att Riksbanken måste ha riksdagens godkännande för att få förvärva aktier, andelar i ekonomiska föreningar eller liknande rättigheter om förvärvet eller förpliktelsen avser andra uppgifter än Riksbankens uppgifter som centralbank. Förslaget innebär att Riksbanken också i framtiden utan att höra riksdagen kan förvärva ytterligare aktier eller andelar i exempelvis Swift, BIS eller ECB eftersom ett sådant förvärv avser en självklar uppgift för Riksbanken som centralbank.
Riksbanken tillstyrker också att det i riksbankslagen uttryckligen regleras att Riksbanken får besluta om försäljning av aktier, andelar i ekonomiska föreningar och liknande rättigheter. För närvarande finns inte någon sådan uttrycklig bestämmelse i lagen. Bestämmelsen om att riksdagens medgivande ska krävas för försäljning av aktier och liknande rättigheter i bolag där staten har minst hälften av rösterna är i sak normalt oproblematisk. Enligt Riksbankens bedömning är det svårt att tänka sig situationer då sådana försäljningar är en förutsättning för att uppfylla bankens förpliktelser.
Riksbanken har däremot invändningar mot den föreslagna kompletterande regeln om att det också krävs riksdagens medgivande för en försäljning av aktier eller liknande rättigheter som bedöms ha ett samhällsekonomiskt intresse. Det är svårt att förstå i vilka sammanhang en sådan regel skulle vara motiverad. Inte heller är begreppet "samhällsekonomiskt intresse" precist nog för att läggas till grund för en lagregel i detta sammanhang.
I betänkandet redovisas ett exempel som motiv för regeln, nämligen att en försäljning av andelar i BIS påverkar Sveriges förhållande till andra centralbanker. Riksbanken delar bedömningen att en avyttring av aktier eller andelar i BIS och IMF i förlängningen ha konsekvenser för Sveriges relationer med omvärlden. Det är inte orimligt att en sådan försäljning prövas av Riksdagen. Bestämmelsen bör därför utformas så att den tar direkt sikte på detta, och begreppet "samhällsekonomiskt intresse" ersättas av "utrikespolitiskt intresse" eller motsvarande.
Riksbanken ifrågasätter också förslaget att riksdagens medgivande ska krävas innan Riksbanken förvärvar eller säljer fastigheter vars värde överstiger 20 miljoner kronor. Expertgruppen har uttalat att det inte finns något skäl att ge Riksbanken en särställning när det gäller förvärv och försäljning av fastigheter och föreslagit gränsen 20 miljoner kronor, vilket motsvarar den ordning som föreslås gälla också för riksdagsförvaltningen i den föreslagna lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser.
Det finns emellertid enligt Riksbankens uppfattning avgörande skillnader mellan Riksbanken, å ena sidan, och de övriga riksdagsmyndigheterna, å andra sidan, när det gäller vilka behov respektive myndigheters fastighetsförvaltning har att tillgodose. Riksbanken har liksom de andra myndigheterna naturligtvis behov av kontorslokaler med mera. Därutöver driver Riksbanken annan typ av operativ verksamhet som ställer särskilda krav. De lokaler som Riksbanken använder för sin kontanthantering kräver dyra säkerhetssystem. Detta kan medföra att kostnadsgränsen lätt överskrids, vilket skulle kunna leda till att riksdagen skulle nödgas ta ställning till fastighetsförvaltningsfrågor av utpräglat operativt slag, utan att det i praktiken skulle ge riksdagen någon mer påtaglig kontroll över frågor som är principiellt viktiga när det gäller statens förvaltning av dess tillgångar. Av 25 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten framgår att för regeringen gäller en beloppsgräns om 50 miljoner kronor. Skulle en regel med denna innebörd införas för Riksbanken finns det enligt Riksbankens mening anledning att låta den gränsen gälla även för Riksbanken.
På direktionens vägnar:
Lars Heikensten
Kerstin Alm
I beslutet har deltagit: Lars Heikensten (ordförande), Eva Srejber (förste vice ordförande), Villy Bergström, Lars Nyberg, Kristina Persson och Irma Rosenberg.
Föredragande har varit Per Håkansson.
