Srejber: Ett återförenat Europa – Sveriges och Riksbankens roll
Tack för att jag fått komma hit och tala inför och diskutera med en så kunnig publik om detta stora och viktiga ämne.
Östutvidgningen kommer att förändra Europa och Sverige och den kommer att påverka Riksbanken. För oss i "Västeuropa" är detta en viktig möjlighet att hitta tillbaka till de rätta geografiska, ekonomiska och historiska perspektiven: Vi säger "Östeuropa" trots att Prag och Ljubljana ligger väster om Stockholm, vi glömmer att Riga och Tallinn ligger närmare Stockholm än vad Göteborg gör. Ofta har vi lagt en mental ridå där järnridån en gång gick.
Nu närmar sig slutet på denna uppdelning. Hundra miljoner européer, som i ett halvt sekel levde under totalitär kommunistisk diktatur och planekonomi, kan äntligen komma tillbaka till en och samma europeiska gemenskap. Den politiska dimensionen är utan tvekan den viktigaste. Den nya gemenskapen befäster demokratin och säkrar därmed freden och stabiliteten i hela Europa, vilket i sin tur ger en grund för tillväxt och utveckling. Idag tänkte jag säga några ord om den viktiga sida av östutvidgningen, den ekonomiska, som berör Riksbankens arbete mer direkt.
Innan jag går in på de stora samhällsekonomiska sammanhangen tänkte jag inleda med en anekdot från den lilla världen, en personlig erfarenhet från ett av mina senaste besök i Hradec Králové, i mina släktingars hemtrakter i Tjeckiska Böhmen. Varje gång jag återvänder dit gläds och förvånas jag över alla de förändringar som skett, men under mitt senaste besök ifjol blev jag särskilt förundrad. Där, i den lilla landsortsstaden Hradec Králové, med bara c:a 100 000 invånare, har det nu tillkommit en galleria värdig Hamngatan i Stockholm, ett par stora lågprisvaruhus och en byggmarknad, allihopa med varor både bättre och bråkdelen så dyra som i Sverige och fulla med shoppande kunder. När jag så lämnade butikerna fullastad med kassar som skulle hem till Sverige, påminde jag mig hur det var förr, när vi från Sverige skickade paket till släkt och vänner med kläder, medicin och t o m bra tvål och tvättmedel och allt möjligt som inte fanns i Tjeckoslovakien då. Nu är det jag som kommer dit och handlar.
Detta är ju bara ett brottstycke ur vardagen men för mig illustrerar den ändå två saker som är typiska för vårt förhållande till de blivande nya EU-medlemmarna. Dels hur snabbt dessa länder ändå förändras, hur snabbt de integreras med och närmar sig Västeuropa. Dels hur svårt de flesta av oss i Västeuropa har att ta in hur fort det går och hur mycket som redan skett i dessa länder. Kvar lever bilden av västeuropén med kassar fulla av hjälp till de fattiga grannarna i öst, medan vi ännu inte riktigt förmår att se hur mycket det finns att hämta i de nya medlemsländerna.
Hur fattiga är kandidatländerna?
Jag skulle till att börja med vilja kritiskt granska den bild vi oftast ger av ansökarländerna. Två vanliga illustrationer till den ekonomiska sidan av östutvidgningen är kurvor över produktionens utveckling sedan kommunismens fall respektive en uppställning av de stora inkomstskillnaderna mellan öst och väst.
Ser vi på den statistiken såsom den summeras i Kommissionens rapporter, BNP per capita köpkraftsjusterat (PPP), ser gapet onekligen mycket stort ut. De rikaste av de 10 central- och östeuropeiska kandidatländerna, Slovenien, med 72 procent av EU-snittet, och Tjeckien, med 60 procent av EU-genomsnittet, är ungefär lika fattiga som länder som Grekland, Portugal och Spanien var några år innan deras EU-inträde. Men de fattigaste länderna i ansökargruppen, Bulgarien och Rumänien, har bara c:a 25 procent av EU-snittet. Kurvorna över produktionsnivåerna sedan 1990 ser lika dystra ut, bara i slutet av 90-talet når de till samma nivå som vid murens fall. Slutsatsen, enligt dessa siffror, är att kandidatländerna inte kommer ikapp EU på mycket länge än.
Dessa siffror avspeglar delvis verklig fattigdom, framförallt i områden bortom de städer och regioner som redan lever i intensivt utbyte med EU. Men mycket i den statistiska jämförelsen är vanskligt. Dels fuskades det hejdlöst med statistiken under diktaturen, vilket gör riktiga data svåra att rekonstruera. Dels innehöll produktionen 1989, vid kommunisttidens slut, en mycket stor andel tung militär materiel och därutöver undermåliga maskiner och konsumtionsvaror som aldrig kom i närheten av varken marknadsförsäljning eller marknadsvärdering, merparten sannolikt osäljbara i en marknadsekonomi, många oanvändbara även i en planekonomi. Det var en produktion som var tvungen att ställas om, delvis upphöra, och som inte går att jämföra med vad dessa länder producerar idag. Då de officiella siffrorna överskattat BNP-nivån från före omställningen överdrivs också BNP-fallet, medan kvalitetsförbättringen under senare år underskattas, och därmed även tillväxtsiffrorna.
Givet att kandidatländerna trots detta visat på höga tillväxtsiffror under slutet av 90-talet tyder det på en revolutionerande omställning som får strukturomvandlingen i OECD-ekonomierna att blekna. Den kreativitet som kvävdes på den tid när levnadsstandard, arbete, utbildning, bostad och resor berodde på kommunistpartiets nåd eller vrede har nu frigjorts för att skapa nya idéer. För varje del av BNP som krympt har en annan del växt, för varje dag som en gammal tung industri slagit igen portarna har tiotals nya småföretag startats. Låt mig ge några exempel: 1991 utgjorde den privata sektorn 10 procent av BNP i Estland, idag är det 80 procent. Industrin som i Tjeckien 1992 stod för 47 procent av BNP står nu för 42 procent medan tjänster samtidigt ökat från 44 till 54 procent.
Dessutom har Östeuropas utveckling bevisat att klok ekonomisk politik och förbättrade institutioner verkligen betyder mycket för att frigöra människors kreativitet. Det betyder mer i själva verket både än det kommunistiska arvet och de förkrigstraditioner som enligt vissa bedömare skulle förutbestämma ländernas ekonomier i den nya kapitalistiska eran. Få trodde t ex att det "agrara" Polen skulle visa sig växa långt snabbare under 1990-talet än det f d DDR, som under kommunisttiden stoltserade med sina gamla industritraditioner, men tack vare Polens effektivare ekonomiska politik är det precis vad som inträffat. Tyvärr syns denna dynamik av kreativ förstörelse och förnyelse ännu inte särskilt tydligt i siffror på BNP per capita.
En anmärkningsvärd tillväxt i handeln
På ett område visar dock siffrorna tydligt hur stor omställningen varit: handeln. Många som inte fått tillfälle att studera de före detta planekonomierna i Central- och Östeuropa tror att de, av historiska skäl, är ganska slutna och deras handel relativt Rysslandsorienterad. I själva verket tillhör kandidatländerna Europas allra mest öppna nationer med en större andel handel i BNP, och en större andel av denna handel med EU-länder, än många EU-länder själva har. EU:s handel ökar snabbare med de 10 kandidatländerna än med något annat geografiskt område i världen. Under perioden 1995-2000, på bara fem år, har handeln fördubblats. Andelen intermediära varor (komponenter) åt västföretag blir allt större i handeln, liksom andelen varor med högre teknologiskt innehåll. Otaliga exempel finns på hur östföretag specialiserar sig för att passa in i sofistikerade samarbeten med västföretag. Ungern tävlar nu med Irland om att locka till sig montering av datorer och bilar, Estland är underleverantör både till svenska klädfirmor och till Ericsson, Nokia och deras leverantörer.
Kanske är Östeuropa Europas stora chans i början av 2000-talet, efter att vi har släpat efter USA tillväxtmässigt i slutet av 1990-talet. USA:s tillväxtlyft på 90-talet berodde till del på att amerikansk ekonomi internationaliserades snabbare än tidigare, med större andel av BNP utsatt för internationell konkurrens än i EU. Om Östeuropa nu integreras allt närmare med Västeuropa kan detta skapa en effektivare arbetsfördelning och driva upp Västeuropas produktivitet. Östutvidgningens utmaning kan väcka Västeuropas beslutsfattare till ett intensivare reformarbete så att de kan utnyttja vad som sammantaget blir världens största marknad. Det finns paralleller här till Japans framgångssaga på 70- och 80-talet då japansk industri, som ännu inte sjunkit ned i sina egna strukturproblem, gynnades av samspelet med de dynamiska asiatiska ekonomierna som kompletterade de japanska företagen. Såsom de dynamiska asiatsiska ekonomierna dessutom utgjorde en brygga till Kina så utgör kandidatländerna också en brygga till Ryssland (särskilt St. Petersburgregionen för Sveriges del), Ukraina och de andra OSS-länderna - områden som också bör bli en växande del av EU:s handelssfär. Till skillnad från många dynamiska asiatiska ekonomier har kandidatländernas befolkning dessutom alltid haft en mycket hög utbildningsnivå, inom naturvetenskap och teknik fullt jämförbar med nivån i nuvarande EU-länder.
Särskilt stor betydelse har Östeuropahandeln för den svenska ekonomin, som ju redan är en av Europas öppnaste och mest handelsberoende, samtidigt som vi har starka historiska band till flera östländer, inte minst med de tre baltiska staterna och Polen. Redan idag är Central-Östeuropa sammantaget större för svensk utrikeshandel än exempelvis Japan eller Östasien. När Riksbanken sätter sin inflationsprognos kommer Central-Östeuropa steg för steg att gå från att vara en liten fotnot till att bli ett viktigt prognosområde i vår omvärld.
Medlemskapets betydelse
Framgångsreceptet bakom handelsintegrationen mellan EU och Östeuropa är en doldis bland internationella handelsavtal. Medan WTO och NAFTA stjäl många rubriker så känner få till de avtal som skapat det öst-västliga handelslyftet i Europa, de s k Europaavtalen mellan EU och östländerna. Det finns stora brister i dessa avtal, men där fanns fri handel för nästan alla industrivaror och därigenom kunde den snabba omställningen bli verklighet.
Avgörande för Europaavtalens framgång är dock att alla aktörer vetat att det verkliga EU-medlemskapet skulle komma någon gång relativt nära i framtiden. Medlemskapet är det stora och avgörande steget, då spelreglerna läggs fast, då investerarna vet att de institutionella förhållanden är stabila och håller EU-standard. Denna trygghet framhävs i många studier av östutvidgningen som den enskilt viktigaste faktorn för fortsatt stark tillväxt i östländerna. Det är också med själva medlemskapet som de sista handelsbarriärerna rivs och kanalerna för investeringar öppnas fullt ut. Vi kan jämföra med de länder som tidigare trädde in i EU på inkomstnivåer långt under genomsnittet, d v s Spanien, Portugal och Irland. För dessa länder innebar medlemskapet ett kraftigt inflöde av kapital och teknologi samt en ytterligare uppgång i handeln. Den ekonomiska politiken i de nya medlemsstaterna blev stabilare. Snabb tillväxt och konvergens i levnadsstandard följde. För både de rikare, existerande medlemsländerna och för nykomlingarna innebar detta stora vinster.
Därför vore det beklagligt om kandidatländernas medlemskap skulle tillåtas att fördröjas eller att urvattnas. Lyckligtvis finns det nu en tydligare tidtabell och en hög sannolikhet för att 8 av 10 länder blir medlemmar inom de närmaste åren. Men efter de enorma ansträngningar som skett i kandidatländerna de senaste åren får inte själva inträdet komma att blockeras av interna maktspel och ultimativa krav mellan existerande EU-medlemmar.
Det är dock oroväckande med de senaste årens försök att skapa övergångsperioder innan kandidatländerna fullt ut kan dra fördel av EU:s fria rörlighet för arbete. Just detta är också sannolikt kontraproduktivt eftersom många studier visar att undantaget för arbetskraft inte t ex minskar gränsöverskridande, svart hantverks- och tjänstearbete - det som en särskild övergångsperiod skapar är barriärer för rörlighet för kvalificerad och ofta mycket efterfrågad professionell arbetskraft. Samtidigt finns inga tecken, i de studier som gjorts från bl.a. EU-kommissionen, på att fri rörlighet för arbetskraft skulle leda till massinvandring från öst. Även om jämförelsen haltar något eftersom vi numera har Schengen-avtalet så skedde heller ingen massinvandring till Tyskland från Portugal eller Grekland när de sistnämnda blev medlemmar. Finns möjligheten till förbättringar i hemlandet vill nästan alla bo kvar där.
Det finns också en risk att vi överdriver kostnaderna för att de nya länderna får del av EU:s jordbruks- och regionalpolitik. Jordbrukspolitikens höga kostnader och märkliga incitament är ett problem i sig, som kräver nytänkande, men det är enligt min mening inte själva östutvidgningen som är den stora stötestenen. Enligt kommissionens senaste beräkning (med en långsam infasning av stödet) skulle den totala budgetkostnaden för östutvidgningen motsvara bara cirka 1-1,5 promille av EU:s totala BNP per år över 15 år. Om EU:s BNP under motsvarande 15 årsperiod ökar med bara 2 promille per år tack vare integrationen med Central-Östeuropa innebär östutvidgningen en samhällsekonomisk vinst.
De kvarstående hindren
Det sagt så bör ingen tro att utvidgningen blir enkel och smärtfri, varken för östländerna eller för EU-länderna.
Trots alla de omställningar som kandidatländerna genomgått det senaste decenniet innebär inträdet i EU en period av nya, stora omvälvningar. I många länder hålls en kvarleva av olönsamma statsindustrier fortfarande under armarna av staten. Banksystemet är ännu outvecklat - utlåningen motsvarar ännu bara en bråkdel av ländernas BNP, medan den i länder som Sverige är ungefär jämnstor med BNP. Någon verkligt fungerande egnahemsmarknad och bostadsfinansiering finns ännu inte. Själva inträdeskraven innebär genomgripande förändringar i lagar, administration och implementering av regelverk, utöver de tunga men nödvändiga investeringar som krävs för att miljövård och infrastruktur ska leva upp till EU-standard.
Just därför att så många krav ställs på länderna redan, gäller det att i EU-processen inte lasta dem för tungt med informella krav och förväntningar. Den kanske största faran för kandidatländerna är att bågen spänns för hårt.
En sådan risk gäller växelkursregimen. Från de utländska investerarnas sida kan åren kring medlemskapet präglas av överdriven eufori. Inflödet av kapital till börserna och fastighetsmarknaderna i dessa länder kan bli så stort att tillgångspriser blir övervärderade och den reala växelkursen apprecierar. När sedan kapitalströmmarna bedarrar något och en del kapital lämnar länderna igen kan detta komma överraskande. Just i samband med inträdet, med fasta nominella växelkurser, även inom ganska vida band, kan press på växelkursen uppstå. Det bästa är då att ha tydliga regimer med ett tydligt mål. Flera av de stora länderna har nu inflationsmål med flytande växelkurs, som alltså inte är lika utsatta för spekulationsattacker. Andra mindre och mycket öppna kandidatländer har sedelfonder i euro och har visat att de kan anpassa sig flexibelt till både chocker som Rysslandskrisen och till tvära kast i investeringsflödena.
Valet av växelkursregim kan leda till svagare eller starkare flöden av utländskt kapital, men det förändrar inte i sig det tryck för real appreciering och depreciering som stora in- respektive utflöden skapar. Kanalerna är dock olika beroende på regim. Under fast växelkurs sker den reala apprecieringen genom att inflationen stiger och deprecieringen genom att inflationen sjunker medan det vid rörlig kurs helt enkelt sker genom att den nominella växelkursen anpassar sig. En åtstramande finanspolitik kan motverka en dramatisk real appreciering på grund av kapitalflöden. En stark statsbudget gör det också möjligt att svara med expansiv finanspolitik om kapitalflödena vänds till utflöden. Då krävs dock utrymme i finanspolitiken.
Konvergenskraven för statsfinanserna i EMU, främst målet om ett budgetunderskott på som mest 3 procent av BNP, fungerar därför som en sund målsättning för kandidatländerna. Trots de senaste tiden kritik mot budgetkravet menar jag att 3 procent är en tillräcklig marginal för finanspolitiken, så länge den är i balans över konjunkturcykeln. Ändå finns risker med att för tidigt satsa på att klara alla konvergenskraven för EMU-inträde - i synnerhet om inträdet ändå inte realistiskt kan inträffa förrän inom många år. Det diskuteras i akademiska sammanhang att väldigt låga inflationstal, alltså betydligt lägre än i flertalet kandidatländer idag, inte är förenligt med snabb tillväxt och fast växelkurs. Genom den s k Balassa-Samuelson-effekten skapar exportsektorns snabba tillväxt tryck på hemmamarknaden och höjer dess priser, det skapas en "naturlig" inflation. Att då artificiellt pressa ned inflationen till mycket låga tal kan vara överambitiöst.
En ännu större risk för både kandidatländer och EU kan vara att okritiskt försöka överföra hela det system av bidrag och skatter som gäller i flera rikare EU-länder till Central-Östeuropa. De flesta kandidatländerna har redan en skattenivå och fortfarande en grad av statlig inblandning i ekonomin som är högre än de flesta länder i världen på deras välståndsnivå, och betydligt högre än länder som Taiwan och Sydkorea, som snabbt lyckats ta steget upp till en högre levnadsstandard. Att ytterligare höja skattetryck och bidragsnivåer skulle riskera att dämpa tillväxten.
Jag skulle här vilja lyfta fram ett varnande exempel och ett föredöme. Det varnande exemplet är det forna Östtyskland. Det brukar ofta sägas att det var det faktum att den östtyska marken byttes ut en till en mot den västtyska marken som ledde till f d DDR:s ekonomiska motgångar. Detta i sig var möjligen inte det avgörande utan det faktum att löner och bidragsnivåer, tillsammans med hela det övriga västtyska systemet, överfördes på en mycket fattigare ekonomi, som hade behövt mycket större spelutrymme. Trots massiva investeringar drabbades den nya östra landsändan av recession och massarbetslöshet. Det positiva exemplet är faktiskt ingen av de starka ekonomierna i Östeuropa, inte Estland, Polen eller Ungern utan Irland - som efter EU-medlemskapet utnyttjade alla möjligheter att konkurrera med sin billiga och alltmer välutbildade arbetskraft, samtidigt som skatte- och bidragssystemet successivt lades om. På 90-talet fördubblades Irlands tillväxt från dryga 3,5 procent per år till över 7 procent - väl i nivå med de mest dynamiska asiatiska ekonomierna - och BNP per capita som så sent som på 70-talet låg 40 procent under EU:s genomsnitt ligger nu över. Både för EU och kandidatländernas skull får vi hoppas att det blir Irlands och inte det forna DDR:s väg som de nya medlemmarna kommer att följa.
Det är viktigt att fokusera utvidgningsprocessen på det som är realekonomiskt relevant. Det viktiga för kandidatländerna och de nuvarande EU-ekonomierna är att förutsättningarna ges för dessa länder växer ikapp EU. Frihandel (som i Europaavtalen), stabila institutioner (övertagande och tillämpning av EU:s grundläggande regelverk, den s k "acquis") och en klok makroekonomisk politik är det vi bör hoppas på och förvänta oss - inte mera.
EU:s institutioner
Vid Europeiska rådets möte i Nice i december 2000 diskuterades hur EU:s beslutsprocesser skulle utformas när unionen utvidgas till betydligt fler medlemsländer än idag. När det gäller ECB så skulle de nuvarande bestämmelserna innebära att 34 personer skulle ha rätt att rösta om penningpolitiken i ECB-rådet, om alla kandidatländer också deltar i valutaunionen. Europeiska rådet beslutade därför att föra in en klausul i bestämmelserna om rösträtt i ECB-rådet enligt ECBS-stadgan om att dessa bestämmelser skall gå att ändra utan att behöva sammankalla en regeringskonferens. En ändring kräver dock fortfarande enhällighet bland alla medlemsländer och ratificering av vart och ett av dem. Ett förslag till ändring i rösträtten skall kunna läggas fram av ECB eller EU-kommissionen. Klausulen träder i kraft tillsammans med Nicefördraget när detta ratificeras av alla nuvarande medlemsländer.
Det finns inte något givet sätt att ordna beslutsfattandet i en valutaunion med många deltagare. Ett försök att analysera beslutsfattandet i ett utvidgat ECB-råd har genomförts av Center for Economic Policy Research (CEPR) i en rapport från oktober 2001. Där diskuteras tre modeller för en effektivisering av ECB-rådets beslutsfattande vid en utvidgning av antalet deltagare i valutaunionen: rotation, representation och delegation. D v s roterande rösträtt mellan ett antal centralbankschefer (ungefär som i Federal Open Markets Committee i USA), bildandet av valkretsar av centralbankschefer med gemensamma företrädare i ECB-rådet (ungefär som i Bundesbank efter den tyska återföreningen) och slutligen delegering till en mindre grupp experter (ungefär som Monetary Policy Committee i Storbritannien). CEPR-rapporten redovisar sedan för- och nackdelar med de tre modellerna. Diskussionen om detta lär ta fart igen när Nice-fördraget trätt i kraft.
Sveriges och Riksbankens roll
I hela denna utvidgningsprocess spelar Sverige som nation en viktig roll, tack vare det positiva engagemanget från både politiker och allmänhet för våra grannländer i öst. Riksbanken försöker bidra på de sätt som vi kan. Vi delar med oss av våra erfarenheter inom penningpolitik och övervakning av det finansiella systemets stabilitet, särskilt till de tre länder som likt Sverige har inflationsmål, Polen, Tjeckien och Ungern, och naturligtvis till Estland, Lettland och Litauen. De senare är särskilt viktiga med tanke på svenska bankers stora ägande i det baltiska banksystemet. Ekonomer från de baltiska och centraleuropeiska centralbankerna besöker med jämna mellanrum Riksbanken och vi dem. Riksbanken är också med när kandidatländerna presenterar så kallade "Pre-accession Economic Programs" (PEP) för EU-länderna. Dessa PEP-program är övningar där länderna får pröva om de kan analysera och presentera sina ekonomiska utmaningar på det sätt som de med tiden kommer att göra som medlemsländer i EU, där länderna presenterar stabilitets- och konvergensprogram och samråder om den ekonomiska politiken inom ramen för de s k allmänna riktlinjerna. Förhoppningsvis kan Riksbanken bidra med analys av konjunkturfrågor och strukturfrågor i dessa länder inte bara för våra egna prognoser utan även i förhållande till EU och ECB.
Vad vi har att lära av kandidatländerna
Innan jag avslutar vill jag dock övergå från att tala om vad vi har att lära kandidatländerna till att poängtera att dessa länder också är intressanta exempel även för oss. Flera av de forna planekonomierna är idag, på några områden mer anpassade för EMU än dagens EU-länder. Flera av dem har t ex en mycket flexibel arbetsmarknad och en lönebildning. Detta tycks ha bidragit till att t ex baltstaterna kunnat hantera Rysslandskrisen och sammanbrottet av den ryska marknaden, utan att deras reformarbete och tillväxt gått i stå. Denna flexibilitet gör dem också i just detta avseende ovanligt väl lämpade för en valutaunion som EMU. Det verkar också finnas en stor beredskap att genomföra strukturreformer. Först Estland, Lettland, Litauen och Ungern, och nu senast även Polen, har genomfört genomgripande reformer av pensionssystemet så att det nu liknar den svenska modellen med delvis fonderade medel. Estland har dessutom haft en mycket konsekvent frihandelspolitik, vilket gynnat landet under omställningen till marknadsekonomin, så frihandelsvänlig att landet nu tyvärr tvingas höja tullarna på vissa varor mot vissa länder inför EU-inträdet. På just dessa områden är det snarare EU som har att lära av kandidatländerna (och länder som Irland) än tvärtom.
På detta och många andra sätt kan de nya kandidatländerna berika EU, inte bara pekuniärt utan även institutionellt och naturligtvis också kulturellt och mänskligt. Östutvidgningen sänder nya impulser till EU, inte bara för handel och ekonomisk integration, utan även för EU:s institutioner och de nuvarande medlemsländerna, precis som kandidatländerna under processen fått impulser från EU. Därmed kan ett återförenat Europa inte bara bli rikare, utan även EU, förhoppningsvis, bli ännu mer framgångsrikt och välfungerande.
