Vägen tillbaka till låg inflation
Tack för inbjudan att få komma hit och diskutera under en sådan öppen rubrik som angivits i programmet: "I huvudet på en riksbankschef". Jag tänker ta vara på denna möjlighet och diskutera den nuvarande ekonomiska situationen - med låg inflation, låga räntor och gynnsam ekonomisk tillväxt - i ett bredare sammanhang. Det handlar om Sveriges väg tillbaka till dagens låginflationsregim.
Steg för steg har vi i Sverige sedan slutet av 1980-talet sökt oss tillbaka till en låginflationsregim som i ett historiskt perspektiv kan sägas ha varit karaktäristisk för den svenska ekonomin under lång tid. Man skulle också kunna säga att vi sökt oss tillbaka till våra rötter. Det har inte varit enkelt. Det har heller inte gått snabbt, men nu ser vi fler och fler tecken på att låginflationsregimen åter etablerats i svensk ekonomi. Därmed framstår också dess fördelar mycket tydligare. Samtidigt är stabiliteten i svensk ekonomi något som ständigt måste vårdas. Det är en uppgift för penningpolitiken, men också för den ekonomiska politiken i stort.
Den aktuella situationen
Låt mig dock först säga något om den aktuella situationen. Den bild av utvecklingen i svensk ekonomi som avtecknades före sommaren innebar att de senaste årens utveckling med hög tillväxt och låg inflation skulle komma att fortsätta de närmaste åren.
I juni månads Inflationsrapport gjordes bedömningen att inflationstakten skulle komma att ligga under målet under den tidsperiod på ett till två år som är relevant för penningpolitikens uppläggning. Som en konsekvens av detta framhöll Riksbanken att det därför fanns utrymme för en något mer expansiv penningpolitik, i vart fall för en tid. Reporäntan sänktes med 25 räntepunkter.
Under sommaren har det kommit en del ny information som inte påtagligt ändrar den bild vi målade upp i juni. Om något antyder statistiken för den sammantagna realekonomiska utvecklingen och för inflationen snarast möjligheten att inflationen kan utvecklas svagare framöver än i vårt huvudscenario i junirapporten. Det handlar dock i så fall om marginella revideringar. På en punkt har det tillkommit en faktor som kan komma att tala i andra riktningen. Jag tänker på kronans utveckling. Den har blivit svagare än vi förutsatt. Riksbanken har inget mål för kronans kurs. Kronans utveckling är däremot en viktig indikator som används för att förutsäga inflationstrycket i svensk ekonomi. Om växelkursen försvagas eller förstärks varaktigt kommer detta – allt annat lika – att påverka inflationsutsikterna.
Det mesta talar för att kronans försvagning är tillfällig eftersom nuvarande kursnivå inte återspeglar mer underliggande fundamentala förhållanden i svensk ekonomi. Det finns heller ingenting i bilden som talar för ett minskat förtroende för låginflationspolitiken. Men – och det är värt att understryka – om den kronförsvagning vi har sett kan bedömas bli bestående finns det också skäl att räkna med att den svagare växelkursen leder till högre inflation än den som vi förutsåg i den senaste inflationsrapporten. Det får i så fall konsekvenser för penningpolitiken. Allt under förutsättning förstås att inte inflationsbilden parallellt har förbättrats av andra skäl. Hur kronans utveckling skall vägas samman med andra faktorer i en samlad inflationsbedömning är en fråga som Riksbanken får återkomma till.
Låg inflation kännetecknande för Sverige
Låt mig nu gå in på ämnet för dagen: Sveriges väg tillbaka till låg inflation. Det glöms ofta bort att låg inflation under långa perioder kännetecknat svensk ekonomi. Det har i sin tur givit en stabil inramning till en varaktigt hög ekonomisk tillväxt. Under perioden från den industriella revolutionen i vårt land i mitten av 1800-talet ända fram till 1970-talets början, var inflationen 2 procent i genomsnitt per år. Visst fanns det korta avbrott med högre inflation eller deflation under den här drygt hundraåriga epoken, men i grund och botten kännetecknades den av mycket låg inflation. Prisstabilitet rådde.
Det sägs ibland att "lite" inflation är en förutsättning för en bra ekonomisk utveckling. Jag tycker att Sveriges långa period av prisstabilitet och gynnsam ekonomisk tillväxt tydligt visar att detta inte är korrekt. Det var ju under denna period, som dagens välstånd grundlades och Sverige utvecklades till en av världens främsta industrinationer.
Under 1970- och 1980-talen steg dock den genomsnittliga inflationen till nära nog tvåsiffriga tal. Det är i sig både en konsekvens av och en bidragande orsak till den instabila och svaga ekonomisk tillväxten som karaktäriserade svensk ekonomi under dessa år. Faktum är att det är den längsta period av hög inflation som vi haft i vårt land sedan krigsåren mot Ryssland i början av 1800-talet.
Självfallet är inte prisstabilitet den enda nödvändiga förutsättningen för en gynnsam ekonomisk utveckling. I grund och botten är det bl.a. ekonomins funktionsduglighet, sparande och investeringar och medborgarnas kunskapsnivå som bestämmer graden av ekonomiska framsteg. Men prisstabilitet bidrar till att ekonomin fungerar bättre. Prissystemet kan fylla sin funktion, transaktionskostnaderna kan kraftigt reduceras och risken för felinvesteringar minskar.
Strävan efter låg inflation
Inflation är något vi prövat i Sverige vid flera tillfällen. Historien visar dock att vi vid upprepade tillfällen försökt konstruera regelsystem och bygga institutioner för att undvika inflation.
Riksdagen och dess ledamöter har vid många tillfällen tagit som sin uppgift att värna penningvärdet. Det kom exempelvis till uttryck när Riksbanken bildades 1668, vilket för övrigt gör den till världens äldsta centralbank. Den fick, efter en hel del meningsskiljaktigheter, riksdagen som sin huvudman för att förhindra kungens regering att urholka penningvärdet. Kungar förde som bekant på den tiden en hel del kostnadskrävande krig. Redan då restes frågan om Riksbankens självständighet från landets exekutiva makt.
Bakgrunden var att Johan Palmstruch, grundaren till Sveriges första bank, Stockholm Banco, 1661 lanserade en idé som skulle underlätta penninghanteringen genom att ge ut de första sedlarna, s.k. kreditivsedlar. Dessa sedlar var räntefria skuldförbindelser på bestämda belopp. Sedlarna blev inledningsvis en succé, eftersom de var enklare att hantera än de gamla värdemynten. Det hela slutade dock med en bankkrasch, sedan Palmstruch frestats att ge ut för många sedlar i förhållande till de underliggande värden som fanns deponerade i banken. Detta kom att bli en viktig erfarenhet i vårt land.
1677, nio år efter sitt bildande, sattes för första gången Riksbankens föregångare på ett hårt prov. I en skrivelse daterad den 4 januari 1677 begärde Kungl. Maj:t ett lån på motsvarande 200.000 daler silvermynt, i form av kreditivsedlar, för att kunna betala kostnader som var förknippade med krigsmakten. Vid behandlingen av detta ärende framhåller historikerna klart betydelsen av att banken undandragits regeringens maktområde och ställts under ständernas vård. Det framhålls i litteraturen vidare att om Riksbanken hade varit ett regeringens verk är det inget tvivel om att den kommit att ge ut sedlar för krigets finansiering.
När Gustav III 1772 suspenderade riksdagen svarade dess ledamöter genom att tillsätta egna revisorer med uppgift att granska och utöva tillsyn över Riksbanken. Genom det dåvarande bankoutskottet och riksdagens revisorers agerande stärktes bankens trovärdighet eftersom Kungen inte tilläts använda sig av den.
Mellan 1668 och 1897 fanns en klausul om prisstabilitet inskriven i lagen. Riksbanken skulle "bibehålla det inländska myntet vid dess rätta och skäliga valör.
1700-talet präglades ändå av återkommande perioder med inflation, för det mesta i samband med att sedelpressarna användes för att finansiera de krig som Sverige då var indraget i. Den sista av dessa perioder inföll under kriget med Ryssland 1808-1809. Som vanligt upprepades samma mönster under inflationsperioder, vilket är giltigt än i våra dagar. En stark monetär expansion följs av stigande priser, spekulation, stigande markvärden, fallande valutakurs och därefter ett bakslag i form av en period av svag och rentav negativ ekonomisk tillväxt. Erfarenheterna vid 1990-talets inledning efter 1980-talets inflationsbubbla är således långt ifrån ny.
Efter den långa perioden under 1700-talet - med mer eller mindre osäkert penningvärde - blev riksdagen och dess ledamöter alltmer beslutna att återgå till en bestämd myntfot, trots Kungens motvillighet. År 1830 beslöt riksdagen om införandet av en silvermyntfot.
Frågan om guldmyntfot i Sverige blev aktuell på 1860-talet efter inspiration från den latinska myntunionen, som bildades i december 1865. Det var Frankrike, Italien, Belgien och Schweiz som bildade ett förbund för att ha en gemensam myntenhet. Senare anslöt sig också Grekland. I en motion i första kammaren vid 1868 års riksdag väckte bankdirektören André Oscar Wallenberg förslag om införande av en ny myntfot grundad på franc som enhet och på guld som värdelikare. Riksdagen avslog dock motionen men begärde en utredning av regeringen. En kommitté avlämnade sitt betänkande i augusti 1870 och ansåg att Sverige borde gå vidare och ansluta sig till guld-franc-systemet.
Med Frankrikes nederlag i det tysk-franska kriget 1870-1871 förlorade dock förslaget om anslutning till franc-systemet sin aktualitet. Däremot tillsattes en interskandinavisk kommission på danskt initiativ på sommaren 1872. Senare samma år kom denna med ett förslag om att de tre nordiska länderna borde bilda en monetär union som var grundad på guld. Efter sedvanlig remissbehandling återkom regeringen med en proposition 1873 där det framkom att "guld ska ensamt vara värdemätare i riket och således utgöra grunden för dess myntväsen". Räkneenheten skulle kallas för krona och delas i 100 ören. Dessutom skulle Sverige ingå i en myntkonvention med Danmark och Norge. I sitt betänkande med anledning av denna proposition föreslog bankoutskottet att sedlarna skulle ha en text med följande lydelse: Sveriges Riksbank inlöser, vid anfordran, denna sedel med guldmynt.
Under de följande 100 åren var kronan med vissa avbrott - främst orsakade av världskrig och 1930-talsdepressionen - knuten till guldet. Det gäller även under det s.k. Bretton Woods-systemet fram till dess sammanbrott i början av 1970-talet. Formellt var kronan då knuten till den amerikanska dollarn, men dollarn var i sin tur knuten till guldet.
Under långa perioder, då inflationen är låg, uppvisar Sverige en hög och jämn tillväxt. Samtidigt är arbetslösheten låg. Statens finanser och Sveriges affärer med utlandet är i balans. Detta gäller särskilt perioden efter andra världskriget fram till i början av 1970-talet.
90-talskrisen i ett större perspektiv
En del menar att Sveriges djupa ekonomiska problem i början av 1990-talet sammanhänger med att Riksbanken borde ha släppt kronan tidigare och inte höjt räntan så kraftigt under de dramatiska veckorna på hösten 1992. Andra pekar på avregleringen av kreditmarknaden i mitten av 1980-talet som huvudorsak. Jag menar att det som hände av allt att döma var del i en långt större och mer fundamental process.
Det finns, tycker jag, anledning att peka på vad som hände i vårt land när Bretton Woods-systemet kollapsade. Då bröt nämligen också den stabilitetsinriktade regimen samman i Sverige. Det visade sig svårt att etablera en regim med motsvarande stadga. Därmed fanns inte heller något tydligt ”ankare” för penning- och valutapolitiken, för den ekonomiska politiken i stort eller för lönebildningen.
Den otydliga stabiliseringspolitiska regimen som följde efter Bretton Woods-systemets fall ledde Sverige in i den ena devalveringscykeln efter den andra. Följden blev också att finanspolitiken blev odisciplinerad och periodvis alltför expansiv, strukturella problem byggdes upp och lönebildningen fungerade dåligt. Vid mitten av 1980-talet avreglerades den finansiella sektorn, vilket förstärkte de stabiliseringspolitiska problemen.
Den svenska tillväxten försvagades under 1970-och 1980-talen jämfört med utvecklingen i andra länder. Ändå överhettades ekonomin, vilket tillsammans med den fortsatta utbyggnaden av den offentliga sektorn tillfälligt - och jag vill understryka tillfälligt - höll tillbaka arbetslösheten. Problemen med den dåligt fungerande lönebildningen, liksom ekonomins övriga problem, doldes av devalveringen och alltför många invaggades i tron att svensk ekonomi var immun mot ekonomins lagar.
Utvecklingen visade sig dock inte vara hållbar. En inflationistisk och spekulativ bubbla kan inte blåsas upp hur mycket som helst. Förr eller senare spricker den.
Omläggning av den ekonomiska politiken
Mot slutet av 1980-talet kom alltfler till insikt att något måste göras. De strukturella problemen, den höga inflationen och de spekulativa inslagen motiverade en omläggning av den ekonomiska politiken.
Denna omläggning tog sig olika uttryck. Skattesystemet ändrades och transfereringssystem reformerades i vissa delar. Vidare ansökte Sverige om medlemskap i EU. Kronan kopplades till Ecun och när valutaspekulationerna satte igång under hösten 1992 var ambitionen att försvara kronans kurs i det längsta för att tydligt visa på viljan att åter etablera en låg inflation.
Omläggningen av den ekonomiska politiken skedde emellertid i ett skede då den svenska ekonomin drabbades av en djup kris. Under tre år minskade produktionen med omkring 5 procent. Den öppna arbetslösheten steg till nästan 9 procent och den totala till omkring 13 procent, vilket är siffror som varit totalt främmande för det moderna Sverige. De offentliga finanserna försvagades kraftigt bl.a. till följd av de enorma kostnader som den snabbt stigande arbetslösheten förde med sig. Underskottet i budgeten kulminerade på strax över 12 procent av BNP - en siffra som var näst intill unik i den industrialiserade västvärlden. Mitt i krisen fanns också en tid då nästan hela banksystemet riskerade en kollaps.
Om detta dramatiska bakslag hade kunnat hanteras på något annorlunda sätt än som skedde kommer säkert att bli föremål för framtida forskning. Säkert hade en del kunnat gjorts på annat sätt vid 1980-talets slut och när krisen väl brutit ut under 1990-talets början. Den viktiga slutsatsen tror jag ändå är att den djupa krisen hade sina rötter längre tillbaka i tiden. En omläggning av den ekonomiska politiken var nödvändig; det hade inte funnits någon trovärdig stabiliseringspolitisk regim på nästan tjugo år. Det var hög tid att skapa en sådan.
Svårt att skapa trovärdighet för en ny regim
Den långa perioden av hög inflation i kombination med omfattande ekonomiska problem och stora underskott i statens budget gjorde det till en början svårt att skapa trovärdighet för den nya ekonomisk-politiska linjen. Vägen kantades av tveksamhet och tvivel hos ekonomins aktörer. Kvar i minnet dröjer sig inte bara den spektakulära valutaoron hösten 1992 utan också den dramatiska uppgången i långa räntan under våren och sommaren 1994, turbulensen våren 1995 och även den misslyckade avtalsrörelsen våren 1995.
Erfarenheterna från andra länder visar dock att det tar tid och kräver ett mödosamt arbete för att skapa tilltro till en ny regim med låg inflation. Samtidigt är arbetet med att hålla låg inflation och statens finanser i ordning en process som aldrig tar slut om strävan är att i längden ha låga räntor och en stabil tillväxt.
Vid den här perioden riktades mycket kritik mot Riksbanken. Det hette bl.a. att kreditmarknaden inte skulle ha avreglerats i mitten av 1980-talet, kronan skulle inte ha försvarats hösten 1992, räntan ska ha sänkts snabbare 1993 och definitivt inte ha höjts 1994 och 1995. Det gick t.o.m. så långt att en numera nedlagd månadstidning tog till rubriken ”Den ruttna Riksbanken”.
Det var viktigt för Regering, riksdag och Riksbank att visa uthållighet och beslutsamhet när det gällde att stävja inflationstendenser. Trovärdigheten för den nya låginflationsregimen måste etableras för att hindra att oro skulle uppstå på ekonomins alla marknader för att det gamla mönstret från 1980-talet skulle göra sig gällande igen. Frågan var om den konjunkturuppgång som inleddes sommaren 1993 än en gång skulle resultera i en inflationsbubbla. Skulle vi med andra ord få en upprepning och en fortsättning på vad som regelmässigt inträffade under 1970- och 1980-talen. Kanske räknade arbetsmarknadens parter, dvs både arbetstagare och arbetsgivare med det, när lönerna förhandlas så sent som på våren 1995.
En passiv ekonomisk politik hade i den situationen bekräftat farhågorna och inneburit en fortsättning i de gamla hjulspåren. Den ekonomiska politiken stod därmed inför ett vägval. Det handlade antingen om att bekräfta tidigare mönster eller att konsekvent fullfölja en stabilitetsinriktad politik och bryta med de gamla erfarenheterna. Regeringen, riksdagen och Riksbanken valde att visa beslutsamhet.
Därmed ökade sannolikheten successivt för att det gamla mönstret inte skulle komma att upprepas. Inflationen fortsatte att ligga på en låg nivå och förtroendet ökade steg för steg för att så skulle vara fallet också för lång tid framöver. Det öppnade så småningom för lättnader i penningpolitiken.
Naturligtvis kan man kritisera Riksbanken för enskildheter i den förda politiken. Jag har tidigare sagt att ett misstag var att inte tydligare flagga för den räntehöjning som Riksbanken tvingades göra i augusti 1994. I efterhand går det tydligt att se att den överraskade marknaden. Erfarenheten är att ju tydligare och mer transparent en centralbank agerar desto bättre tas dess åtgärder emot i marknaden. Men att dra lärdom av hur en penningpolitisk åtgärd bör implementeras är inte detsamma som att säga att åtgärden i sig var felaktig. Jag tror att de flesta i idag håller med om att en skärpning av penningpolitiken var nödvändig under 1994. Detsamma gäller behovet av att konsolidera statens finanser.
Idag har vi långa och korta räntor på nivåer som vi inte upplevt på 30 till 40 år. Uppgången i svensk ekonomi har konsoliderats och den har även varit starkare än under 1980-talet. Samtidigt är inflationen låg, t.o.m. mycket låg också på grund av olika s.k. temporära effekter.
Däremot har sysselsättningen utvecklats svagt. Sverige har upplevt det som karaktäriserar många andra västeuropeiska länder, ”jobless growth”, dvs tillväxt utan sysselsättning. En relativt god tillväxt i kombination med svag sysselsättning har sin grund, som jag ser det, framför allt i lönebildningen – eftersom just prisbildningen är den centrala marknadsmekanismen. Hur man än ser på orsakerna till den höga arbetslösheten och den svaga sysselsättningen spelar arbetsmarknadens funktionssätt och lönebildningen en viktig roll för att vända utvecklingen.
En mer öppen Riksbank
Kritiken mot Riksbanken som institution och dess politik och det på sina håll svaga stödet för låginflationsregimen ställde nya krav på oss som arbetar i Riksbanken. Vi valde därför att gradvis sträva efter en ökad öppenhet. Den tid är helt enkelt förbi då centralbanker arbetar i det tysta och under stort hemlighetsmakeri.
För det första finns det krav på att centralbanker tydligt redovisar grunderna för sitt agerande för sina uppdragsgivare, i vårt fall riksdagen och ytterst det svenska folket. Därför finns det behov av att penningpolitikens uppläggning kan diskuteras i den allmänna debatten. Till detta kommer att en regim med flytande växelkurs och inflationsmål förutsätter en öppenhet vis á vis marknadens aktörer. Vi brukar säga att om våra åtgärder inte kommer som några nyheter är det ett gott tecken, eftersom det innebär att marknadsaktörer och övriga har förstått och accepterat vår uppläggning av penningpolitiken. Det ska genast sägas att det måhända inte alltid lyckas, men detta är vår strävan.
Strävan efter ökad öppenhet har under åren också tagit sig mera konkreta uttryck. Det gäller alltifrån utvecklandet av en kontinuerlig inflationsrapport och deltagande i öppna utskottsförhör i riksdagen till några hundra anföranden varje år runt om i landet av personer i Riksbanken på olika nivåer och föredrag på universitet och gymnasieskolor. Vi tar också emot mellan tusen och två tusen personer i form av studiebesök. Att tillhandahålla material i form av artiklar, statistik och publikationer – även på Internet – samt svara på frågor direkt från allmänheten är en annan viktig del i arbetet.
Detta är några exempel på de aktiviteter som vi fortlöpande ägnar oss åt. Men det går att göra mycket mer och vi ser det som att processen mot ökad öppenhet egentligen bara har börjat.
En mer självständig Riksbank
Jag har tidigare talat om de tillfällen i historien då det politiska systemet engagerat sig för att värna penningvärdet och bygga institutioner för att säkra en sådan utveckling.
Mot denna bakgrund kan man se förra årets fempartiuppgörelse om en ny lagstiftning för Riksbanken som en fortsättning på strävan att bygga institutioner som säkrar en låg inflation. Att klart och tydligt sätta punkt för inflationsårens 1970- och 1980-tal. Uppgörelsen avspeglar en vilja hos det politiska systemet att återvända till det som en gång visade sig vara en framgångsrik svensk tradition, som ledde till låg inflation, en bättre fungerande ekonomi och därmed möjlighet till gynnsam tillväxt och sysselsättning.
I sak innebär förändringen att prisstabilitetsmålet lagfästs och att Riksbankens ställning stärks i olika avseenden. Ett inslag är att det kommer att inrättas en direktion som består av sex heltidsanställda ledamöter och som självständigt ska fatta beslut som enligt deras bedömning leder till bästa möjliga måluppfyllnad. Det sägs också klart och tydligt att dessa ledamöter inte får söka eller ta emot instruktioner. Om riksdagen vid sin andra behandling bekräftar nyordningen efter riksdagsvalet senare i höst träder den i kraft den 1 januari 1999. Det mesta talar också för det eftersom fem partier står bakom förändringen.
Den nya ordningen innebär, tycker jag, ingen egentlig förändring när det gäller sättet att bedriva penningpolitik. I och för sig kan jag bara uttala mig om de senaste fem åren, men min erfarenhet är att Riksbanken redan idag har en självständig ställning. Denna självständighet har också bekräftats av olika regeringar. Men poängen är att denna ordning nu på ett klart och tydligt sätt skrivs in i lagstiftningen. Därmed visar det politiska systemet att den låginflationsregim vi arbetat med att skapa att skapa trovärdighet för under 1990-talet också kommer att gälla i framtiden.
Den lagfästa delegering av beslutsfattande till Riksbanken som det nya regelverket innebär har dock kritiserats från en del håll. Det har sagts att den överför beslutsmakt från de folkvalda institutionerna till en expertstyrd myndighet.
Detta synsätt bygger, enligt min mening, på en alltför snäv syn på demokratibegreppet. Det kan möjligen beror på att man ibland använder uttryck som att Riksbanken kommer att bli ”oberoende”. Jag använder inte ordet ”oberoende” utan istället begreppet ”självständig” eftersom det mer speglar innebörden i den nya lagstiftningen. Riksbanken kommer även framöver att ha riksdagen som huvudman. Som sådan kan man också ge Riksbanken nya instruktioner, men det måste ske på ett öppet sätt genom att stifta nya lagar.
Även om de folkvalda församlingarna i ett demokratiskt samhälle ska ha den yttersta beslutanderätten i politiska frågor, så behöver inte det politiska systemet för den skull vara involverade i alla beslut som fattas i den offentliga verksamheten. Det är en ordning som finns etablerad redan idag och är således inte ny. I en del fall är detta så självklart att man knappt tänker på det.
Ett exempel är domstolsväsendet. Det anses självklart i en demokratisk rättsstat att domstolarna utövar sin verksamhet på ett självständigt sätt. Det politiska systemet påverkar rättsväsendets utveckling och utformning genom att stifta nya lagar, inte genom att gå in och styra beslut i domstolarna. Det är knappast någon som hävdar att detta innebär en oacceptabel inskränkning av demokratin.
För att fortsätta liknelsen med domstolsväsendet förutsätter dock självständigheten att underlagen för de bedömningar som görs och de beslut som fattas offentliggörs. Självständigheten förutsätter således öppenhet. Det innebär i sin tur att den process i riktning mot ökad öppenhet som Riksbanken bedrivit måste fortsätta. Den nya lagstiftningen ställer således ökade krav och innebär ett större ansvar. Det är också alla medarbetare i Riksbanken väl medvetna om.
