Yttrande över Riksdagens revisorers rapport (2002/03:9) Upphandling vid Sveriges riksbank

Riksdagens revisorer 100 12 Stockholm
			2003-04-09 DNR 2003-563-DIR

 

1        INLEDNING

Sveriges riksbank har beretts tillfälle yttra sig över rubricerade rapport. Riksbanken har löpande följt revisorernas granskning och även lämnat underhandssynpunkter på ett utkast till rapport. Riksbanken lämnar här övergripande kommentarer till rapporten. Detaljsynpunkter på bilagan har lämnats underhand, bl.a. avseende ett antal sakförhållanden där Riksbanken inte instämmer i revisorernas iakttagelser och bedömningar.  Dessa synpunkter upprepas inte här. De viktigare aspekterna kommenteras dock nedan.

 

2        RIKSBANKENS SYNPUNKTER

 

2.1     Allmänt

 

Riksbanken strävar efter ett gott resursutnyttjande i sin verksamhet och efter att fokusera verksamheten på bankens huvuduppgifter; att bevara ett fast penningvärde och att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Genom att inrikta verksamheten i banken på dess huvuduppgifter och avveckla verksamheter där Riksbanken inte har komparativa fördelar att driva den i egen regi, sker en successiv effektivisering av verksamheten.

Riksbanken har under lång tid upphandlat varor och tjänster för att bedriva sin verksamhet. Tidigare har upphandlingen varit dominerad av anskaffning av varor förknippade med kontorsorganisationen och dess fastighetsbestånd. Under senare år, i samband med att kontorsorganisationen fördes över till det av Riksbanken helägda bolaget Pengar i Sverige AB (numera dotterbolag till Riksbankens bolag Svensk Kontantförsörjning AB), har istället upphandling av konsulter kommit att stå för allt större del av Riksbankens upphandlingar.

Till denna underliggande utveckling kommer att Riksbanken under de senaste åren har drivit ett antal stora omställningsprojekt i syfte bl a att modernisera riksbankshusets tekniska anläggningar, att sälja de helägda bolagen, att överföra delar av statistikverksamheten till Statistiska Centralbyrån, samt åtgärder i anslutning till år 2000-problematiken. Samtliga dessa åtgärder har dragit omfattande resurser. Kostnaderna för konsulter har i samband med dessa omställningsprojekt varit höga i Riksbanken. Riksbanken kommer under år 2003 och 2004 att säkra dels att konsultutnyttjandet går ner efter det att projekten genomförs, dels att de besparingar projekten ger möjlighet till verkligen genomförs.

Konsulter inom IT-verksamheten har ökat dels som en följd av ett strategiskt beslut att minska utveckling av IT-system i egen regi, dels genom att komplexiteten i systemen i stort ökat påtagligt, något som även andra organisationer inom det finansiella området, t ex bankerna, erfarit. Användningen av mer standardiserad programvara och systemlösningar minskar Riksbankens egna systemutvecklingsarbete men leder till ökat behov av specialistkompetens i form av externa konsulter vid installation och anpassningar av IT-lösningarna. Flera av IT-projekten under senare år har syftat till att förbättra riskhanteringen i den finansiella verksamheten i banken. Flera av dessa projekt leder till riskreducering inte bara i Riksbanken utan sänker även risknivån i flera centrala system på finansmarknaden i stort. Dessa projekt leder till mer kontrollerat risktagande och riskreducering men ger samtidigt höjda löpande utgifter för IT-system, IT-drift och IT-konsulter vid systemförvaltning.

Riksbanken har således en omfattande erfarenhet av att upphandla varor och tjänster från olika leverantörer. Den grundläggande utgångspunkten för Riksbankens anskaffningar är att de skall ske med iakttagande av den gällande upphandlingslagstiftningen och i enlighet med därtill gällande interna riktlinjer.

Riksbanken har successivt utvecklat och skärpt sina rutiner för upphandlingar. En upphandlingsfunktion finns inom administrativa avdelningen och en manual för upphandlingar har utarbetats och införts. Därtill hålls utbildningar med medarbetare som arbetar med upphandlingar. För att ytterligare stärka upphandlingskompetensen i banken har en ny juristtjänst med inriktning på upphandling tillförts direktionsavdelningen.

Sammantaget har Riksbanken uppfattningen att bankens upphandlingsverksamhet i allt väsentligt sköts på ett professionellt och affärsmässigt sätt. Detta innebär inte att samtliga upphandlingsärenden i Riksbanken kan gå fria från kritik vid en granskning. Riksbanken tar till sig den kritik som Riksdagens revisorer redovisat och har redan vidtagit åtgärder för att ytterligare stärka upphandlingsrutinerna (se nedan).

Riksbanken instämmer inte fullt ut i revisorernas negativa bild av de upphandlingsärenden som granskats. Som nedan kommenteras är Riksbankens uppfattning att det i några fall förelegat synnerliga skäl som motiverat valet av upphandlingsform, något som banken uppfattar att revisorerna inte tagit till sig motiven för. I något fall synes revisorernas kritik utgå från en tolkning och tillämpning av de upphandlingsregler som gäller nu men som inte gällde vid tiden för de aktuella upphandlingarna, något som Riksbanken inte kan klandras för. I ytterligare några fall har revisorerna kommit till en tolkning av regelverket, t ex när det gäller tillämpningen av utvärderingskriterier i anbudsvärderingen, medan Riksbanken självständigt samt med hjälp av extern upphandlingsexpertis kommer till en annan tolkning.

Sammanfattningsvis hade Riksbanken välkomnat om revisorerna hade fört ett mer utvecklat resonemang om vilka aspekter på upphandlingsverksamheten i Riksbanken som de anser vara mest bristfälliga och hur det påverkat affärsmässigheten och resursutnyttjandet. Som rapporten nu är utformad är det svårt för Riksbanken att fullt ut värdera och praktiskt tilllämpa revisorernas synpunkter och förslag.   

 

2.2     Inriktning av upphandlingsverksamheten

 

Enligt de EG-direktiv som införlivats genom LOU(1) och enligt förarbetena till LOU(2)  är det främsta syftet med regleringen att åstadkomma en öppen och konkurrensutsatt upphandlingsmarknad inom EU. Detta syfte återspeglas i portalparagrafen om affärsmässighet i 1 kap. 4 § LOU. Riksbanken tolkar LOU så att lagen i första hand innebär att anskaffningar skall föregås av konkurrensutsättning och därmed priskonkurrens. LOU lämnar dock utrymme för att teckna avtal med annan anbudsgivare än den som har lämnat det lägsta priset, under förutsättning att Riksbanken i upphandlingsunderlaget har angivit att andra behov är viktigare än lägst pris, exempelvis kvaliteten i en konsulttjänst. För Riksbankens del har i de aktuella upphandlingarna i flera fall specifik kompetens sökts, t ex inom IT-området. Det hade inte alltid varit ekonomiskt fördelaktigt, sett från ett totalt resurshushållningsperspektiv, att ange och tillämpa priset som viktigaste kriterium för val av anbud. Enligt bankens uppfattning skulle detta i dessa fall ha medfört sämre kvalitet i de utförda tjänsterna. Dessutom skulle det lett till behov av ytterligare konsultstöd för att få den begärda tjänsten utförd.

Riksdagens revisorer menar att de ekonomiska motiven har spelat en underordnad roll vid Riksbankens upphandlingar i de fall de granskat. Riksbanken saknar en närmare analys från revisorerna som motiverar denna slutsats. Givetvis ligger det i Riksbankens intresse att, av de anbud som uppfyller Riksbankens redovisade krav, anta det anbud som är billigast.

 

2.3     Register över upphandlingar och upphandlingarnas omfattning

 

Överblick över upphandlingarna

Riksdagens revisorer menar att det är svårt att få fram uppgifter om Riksbankens sammanlagda upphandlingsvolym. Det är korrekt att Riksbanken inte upprättar någon detaljerad sammanställning av de volymer som upphandlas varje år. Som Riksdagens revisorer konstaterar är det dock fullt möjligt - och inte särskilt komplicerat - att ta fram uppgifter om belastningen på olika konton. På så sätt går det att få fram uppgifter om exempelvis kostnaderna för anlitande av konsulter. Riksbanken anser att detta är ett gott verktyg för kontroll av Riksbankens upphandlingsvolymer.

Riksbanken har hittills inte sett något behov av en särskild förteckning över hur respektive leverantör har anlitats, dvs. genom enskild upphandling eller avrop från ramavtal. Det nya diariesystemet som Riksbanken använder ger en tillräcklig möjlighet till information om upphandlingar.

 

Upphandlingarnas omfattning

I tabell 1 och 2 i rapporten anges att utgifterna för köp av tjänster uppgick till 99 mkr år 2002. Korrekt utgift var 96 mkr.

De 10 mkr som nämns som utgifter för donationen till Statens fastighetsverk av mark i Tumba Bruk innefattar även aktieägartillskott till ett av Riksbankens bolag samt avgångsvederlag för den tidigare ledningen i AB Tumba Bruk.

 

2.4     Riksbankens upphandlingsförfaranden

 

Otillåtna direktupphandlingar

Enligt Riksdagens revisorer utgör tre eller fyra av de granskade upphandlingarna otillåtna direktupphandlingar. Riksbankens uppfattning är att det förelegat synnerliga skäl i två av dessa fall och att direktupphandling därför har varit en tillämplig upphandlingsform enligt LOU.

De synnerliga skälen bestod i ett av fallen i att en personalsituation hastigt uppstod vid den aktuella enheten som krävde en omedelbar lösning och som inte kunde förutses av Riksbanken. I ett annat fall bestod de synnerliga skälen i att Riksbanken bedömde avsaknaden av en tillsynsfunktion visavi bolaget PSAB som mycket allvarlig. En följd av händelser under sommaren och inledningen av hösten 2001 ledde fram till en situation som bedömdes som akut, med bl.a. allvarliga risker för ekonomiska förluster i PSAB om inte tillsynsåtgärder omedelbart kunde sättas in. De omfattande avstämningssvårigheter som uppstod vid introduktionen av den nya kontantavvecklingsmodellen samma höst visar att Riksbankens farhågor och behovet av snabba åtgärder var grundade. Riksbanken har utförligt redovisat omständigheterna bakom dessa situationer för revisorerna. Det är oklart för Riksbanken hur Riksdagens revisorer kunnat göra en annan tolkning av situationerna. Riksbanken har inte fått någon kommentar från revisorerna under granskningen som antytt att de gjort en annan tolkning.

I ett tredje av de fall revisorerna kritiserar för valet av upphandlingsform avsåg uppdraget ett avgångsvederlag för en medarbetare som enligt en särskild överenskommelse betalades ut till dennes egna företag. Detta anser Riksbanken inte utgöra en upphandlingssituation. Även i detta fall har revisorerna givits en fullständig redovisning av de aktuella förhållandena.

 

Otydliga förfrågningsunderlag
Riksdagens revisorer anser att det i allmänhet saknas uppgifter i Riksbankens förfrågningsunderlag om innebörden av de kriterier som används för utvärdering av anbuden. Revisorerna menar vidare att förfrågningsunderlag måste innehålla en redovisning av grunderna för Riksbankens poäng- eller betygsättning av anbuden, om ett sådant system ska användas. Riksbanken kommer att beakta revisorernas synpunkter. Samtidigt kan Riksbankens konstatera att det saknas krav i lagstiftningen om att utvärderingskriterier ska viktas eller betygsättas. Av LOU framgår endast att en rangordning ska göras om möjligt  (6 kap. 12 §). En annan sak är att det av olika anledningar kan vara bra att upplysa anbudsgivare om i vilken rangordning kriterierna kommer eller till och med vilken vikt respektive kriterium kommer att tillmätas.

Syftet med Riksbankens upphandlingar är som ovan nämnts att utnyttja befintlig konkurrens och Riksbanken arbetar kontinuerligt med att göra förfrågningsunderlagen så lättillgängliga som möjligt.

 

Korta anbudstider

Riksdagens revisorer uppmärksammar att Riksbanken vid ett flertal förenklade upphandlingar har givit anbudsgivarna en anbudstid om 13 dagar. Enligt revisorerna är detta en alltför kort anbudstid. Enligt tillämplig lagstiftningen ska anbudstiden vid förenklad upphandling vara "skälig". I detta ligger enligt förarbetena att huvudregeln om affärsmässighet ska vara vägledande(3). Riksbanken anser att 13 dagars anbudstid i de aktuella fallen inte var för kort tid för att en reell konkurrensutsättning skulle kunna ske. Anbudstiden har därför i de aktuella fallen enligt Riksbankens uppfattning uppfyllt LOU:s krav om affärsmässighet. Det är samtidigt givetvis angeläget att alltid se till att anbudstiderna bestäms så att de säkerställer en konkurrensutsättning, vilket ofta kräver längre anbudstider.

 

Tillämpningen av kvalificeringskrav respektive utvärderingskriterier

Revisorerna framför särskilt synpunkten att Riksbanken sammanblandat kvalificeringskrav och utvärderingskriterier. En så entydig gräns mellan kvalificeringskrav och utvärderingskriterier avseende kompetens och erfarenhet som revisorerna efterlyser finns möjligtvis när det gäller varuupphandlingar. När det gäller konsultupphandlingar menar Riksbanken dock att gränsen inte är lika självklar. Anledningen till detta är att kvaliteten i anbudet, dvs. kvaliteten på de tjänster som ska utföras, är helt avhängig de enskilda konsulternas kompetens och erfarenhet. Att inte få ta hänsyn till kompetens och erfarenhet i anbudsvärderingsfasen skulle leda till helt orimliga resultat. Riksbanken konstaterar att stöd för denna syn finns i Nämndens för offentlig upphandling broschyr "Upphandling av konsulttjänster enligt 6 kap". LOU".

 

Oklara anbudsutvärderingar

Riksdagens revisorer menar att det i flera fall är oklart hur Riksbanken har bedömt inkomna anbud och på vilka grunder Riksbanken har gjort sina val av leverantörer. Riksbanken anser att det går att härleda hur bedömningen gjorts i flertalet fall men arbetar för närvarande med att förbättra rutinerna, bl.a. med utgångspunkt i revisorernas kritik. 

Revisorerna tar även upp att det sedan 1 juli, 2002 föreligger ett krav på upphandlande enheter att på eget initiativ lämna upplysningar till anbudssökande och anbudsgivare om tilldelningsbeslutet och skälen till beslutet. Riksbanken kan inte se vilken relevans denna bestämmelse har för de granskade upphandlingarna eftersom samtliga påbörjades innan den 1 juli 2002. Den information som sedan den 1 juli 2002 skall lämnas ges nu regelmässigt av Riksbanken.

 

Val av upphandlingsform

Riksdagens revisorer uppger att man har sett exempel på att värdet av uppdrag har beräknats i underkant. Riksbanken strävar efter att göra en realistisk beräkning av ett konsultuppdrags värde innan en upphandling påbörjas för att ta reda på om upphandlingen ska genomföras enligt reglerna för upphandlingar över eller under tröskelvärdena. Genom de nya rutiner som införts, se nedan, kommer bl a dessa förhållanden att prövas än mer noga framgent. Det är dock omöjligt att komma ifrån att en värdering i förhand av vilket pris anbudsgivare kommer att begära kan visa sig vara felaktig i vissa fall.

 

Angående fördelar för befintliga leverantörer till Riksbanken
Riksdagens revisorer menar att leverantörer som redan har uppdrag hos Riksbanken har fått konkurrensfördelar jämfört med andra anbudsgivare. Detta är inte korrekt. Vid Riksbankens upphandlingar behandlas alla anbudsgivare lika och utifrån samma krav. I vissa fall har detta lett till att Riksbanken har funnit att en tidigare leverantör till Riksbanken har lämnat in det bästa anbudet. I ett flertal fall, dock vid upphandlingar som revisorerna inte har granskat, har tidigare leverantörer inte fått förnyat uppdrag, kontraktet har i stället gått till en konkurrerande leverantör.

 

Krav att förhandla

Enligt Riksdagens revisorer har Riksbanken brustit i affärsmässighet när man inte har utnyttjat de förhandlingsmöjligheter som leverantörer har inbjudit till. Enligt Riksbanken innebär affärsmässighetsprincipen i LOU inte att en upphandlande enhet ska förhandla så snart det är möjligt. Affärsmässighetsprincipens syfte är att tillse att leverantörer och anbudsgivare behandlas lika och att ingen diskrimineras. Att en leverantör anger att "arvoden är alltid förhandlingsbara" är en tydlig inbjudan till förhandling men knappast en inbjudan som Riksbanken måste hörsamma. En prisförhandling med en anbudsgivare kräver nämligen att samtliga övriga anbudsgivare får samma möjlighet, något som inte alltid är möjligt av rent administrativa eller tidsmässiga skäl. 

 

Användningen av ramavtal

Revisorerna anser att ramavtal främst skall användas för att få till stånd förmånligare villkor än vad som blir fallet vid enskilda upphandlingar, genom att den upphandlande enheten erhåller lägre priser och en kortare och enklare anskaffningsprocess. Riksbanken delar denna syn. Genom ramavtalsupphandling kan dock samtidigt säkerställas att de formella reglerna tillämpas på en grupp av upphandlingar där erfarenhetsmässigt annars risk för formella brister i processen kan föreligga, t ex genom att Riksbanken mycket snabbt behöver kunna utnyttja en konsult, bl a för IT-stöd eller för juriststöd. Vid utnyttjande av konsulter som upphandlats genom ramavtal är det angeläget att upprätthålla en god kostnadskontroll. Detta är en uppgift som respektive budgetansvarig i Riksbanken har och som följs upp noga i Riksbankens interna verksamhetsuppföljning.

 

2.5     Kommentarer till revisorernas förslag

 

Riksdagens revisorer föreslår att Riksbankens direktion ålägger alla handläggare eller chefer som planerar att genomföra en upphandling att anmäla detta till Riksbankens upphandlingsexperter samt att se till att tillräcklig upphandlingskompetens finns hos dem som upp-handlar. Riksbanken har infört en rutin som innebär att avdelningschefer som ansvarar för upphandlingar har till uppgift att redovisa upphandlingsärendena för upphandlingsrådgiva-ren vid administrativa avdelningen. Denna samråder vid behov med juristerna på direktionsavdelningen.

Revisorerna föreslår vidare att Riksbankens upphandlingsexperter, i de fall dessa uppmärksammar risker för brott mot LOU, bör ha möjlighet att föra upp frågan till direktionen. Det ligger i respektive avdelningschefs ansvar att tillse att Riksbankens verksamhet sköts i enlighet med lagar och andra regler. Uppstår en fråga om att så inte sker skall den hanteras på avdelningschefsnivå och t ex genom kontakt med chefsjuristen. Först om frågan inte kan lösas på avdelningschefsnivå är det aktuellt att väcka frågan i direktionen. Alla avdelningschefer i Riksbanken samt chefsjuristen har rätt att väcka sådana frågor i direktionen vid behov. Riksbanken har åter uppmärksammat avdelningscheferna på dessa rutiner även i samband med upphandlingar.

Revisorerna föreslår att avdelningscheferna bör åläggas att i sin verksamhetsplanering för kommande år ange sitt behov av konsultstöd. Det ingår redan som en del av verksamhetsplaneringen att bedöma behovet av konsultstöd under kommande år. Särskilda sammanställningar av planerat konsultutnyttjande görs också. Riksbanken undersöker hur denna rutin ytterligare kan förbättras.

Slutligen föreslår revisorerna att Riksbanken skapar rutiner för uppföljning och utvärdering av konsultuppdrag för att få tillfälle att utvärdera och utveckla sin egen beställarfunktion. Administrativa avdelningen har fått direktionens uppdrag att pröva bl a dessa förslag.

 

På direktionens i Riksbanken vägnar:

Lars Heikensten                                       Kerstin Alm

I beslutet har deltagit: Lars Heikensten (ordförande), Eva Srejber, (förste vice ordförande), Villy Bergström, Lars Nyberg, Kristina Persson och Irma Rosenberg.

 

Föredragande har varit Björn Hasselgren.

_____________________________________________________