Yttrande över slutbetänkandet Medling och lönebildning (SOU:1998:141)
1999-03-15
Dnr 98-2233-DIR
Utredningen ger i sitt betänkande förslag om att inrätta en myndighet med namnet Medlingsinstitutet den 1 januari år 2000, som skall ersätta Statens förlikningsmannaexpedition men med utökade befogenheter. Vidare föreslås stramare konfliktregler samt åtgärder för att befrämja jämställdheten.
Riksbankens synpunkter
Lönebildning och penningpolitik
Utredningen presenterar en utförlig och väl underbyggd analys av lönebildningen. Utgångspunkten är att lönebildningen inte har fungerat väl under de senaste 20 åren. Riksbanken delar denna uppfattning. Orsakerna till den dåligt fungerande lönebildningen skall dock inte enbart sökas i strukturella förhållanden på arbetsmarknaden. Även den allmänna stabiliseringspolitiken har enligt Riksbanken under 1970- och 80-talen bidragit till att försvåra för lönebildningen.
Det svenska lönebildningssystemet har, enligt utredningen, medfört hög löneglidning och höga lönekostnadsökningar. De nominella lönekostnadsökningarna i lokal valuta är högre i Sverige än i flertalet OECD-länder under perioden 1972-96. Med hjälp av en ackommoderande växelkurs- och finanspolitik kunde dock de negativa sysselsättningseffekterna av denna utveckling begränsas fram till början av 1990-talet.
I gemensam valuta tillhör Sverige däremot de länder som har haft lägst löneökningar av OECD-länderna. Höga nominella löneökningar har alltså inte bidragit till en god real köpkraftsutveckling. Tvärtom, har välståndet under de senaste decennierna minskat för svenska hushåll jämfört med hushållen i övriga industriländer. Till detta har troligen den dåligt fungerande lönebildningen bidragit.
Höga nominella löneökningar leder i allmänhet till hög inflation. I början av 1990-talet beslutade riksdagen att nedbringa den svenska inflationen till vad som kallades en god europeisk nivå. Efter att försvaret av den fasta växelkursen hade fått ges upp, annonserades ett inflationsmål för Riksbanken i januari 1993. Enligt detta skall inflationen, mätt som förändringen i konsumentprisindex, från och med 1995 begränsas till ±1 procent. Från den 1 januari 1999 har Riksbanken som lagfäst mål att värna penningvärdet. Utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet skall Riksbanken föra en politik som stödjer den allmänna ekonomiska utvecklingen, bl.a. i syfte att främja en hållbar tillväxt och en hög sysselsättning.
Penningpolitiken kan inte motverka negativa effekter på sysselsättningen av höga nominella löneökningar. Om inflationstrycket i ekonomin är för högt beroende på alltför höga lönekostnadsökningar i relation främst till produktivitetsutvecklingen kommer det att framtvinga högre räntor. En alltför snabb lönekostnadsutveckling kommer därmed att motverkas av krympande vinstmarginaler, lägre investeringar och till slut ökad arbetslöshet. Konsekvensen blir att den höga arbetslösheten biter sig fast.
Centralisering eller decentralisering
Utredningen föreslår att Medlingsinstitutet ska kunna agera tidigt i löneförhandlingarna, verka för en samordning av tidsplaner, avtalsperioder och avtalsförhandlingar samt skjuta på konfliktåtgärder. En ökad samordning är dock inte oproblematisk.
En typ av problem åskådliggörs av förra årets avtalsrörelse. Industriavtalet satte då ramen för de efterföljande förhandlingarna och avtalsrörelsen kunde genomföras snabbt, utan att olika förbund lurpassade på varandra och krävde kompensatoriska löneökningar. Historiskt sett blev också löneökningarna låga i nominella termer. I ljuset av vad som senare hänt framstår emellertid inte löneökningarna som särskilt låga. Samtidigt som den internationella efterfrågan har vikit på exportmarknaden har avtal inom EU-området hittills i genomsnitt slutits på lägre nivåer. Konsekvenserna för konkurrenskraften har mildrats av en stark produktivitetstillväxt. En utveckling där alltför höga löneökningar kompenseras med rationaliseringar som driver upp produktivitetstillväxten innebär emellertid problem på längre sikt genom att sysselsättningen riskerar att utvecklas svagare än önskvärt.
Ett annat problem med en hög grad av samordning gäller fördelningen av lönerna mellan branscher, företag och individer; lönestrukturen kan bli alltför stel. En tillväxtorienterad ekonomisk politik förutsätter en effektiv resursfördelning, vilken troligen skulle befrämjas av en mer decentraliserad lönebildning. Danmark och Nederländerna är dock länder som har goda erfarenheter av centrala överenskommelser kombinerade med lokal lönebildning. Utvecklingen i Sverige förefaller också ha rört sig i denna riktning. I förra årets svenska avtalsrörelse slöts vissa avtal som gav ett större löneutrymme, jämfört med tidigare avtal, att fördelas inom företagen.
Mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts i Sverige och andra länder går det inte att entydigt uttala sig om att lönebildningen fungerar bäst ur ekonomisk synvinkel med centrala avtal och samordning eller med en renodlat decentraliserad modell. Detta är också en fråga med vidare konsekvenser för samhällsutvecklingen än de rent ekonomiska.
Fördelen med utredningens förslag om ett förstärkt medlingsinstitut är att detta kan bidra till en gemensam normbildning i avtalsrörelserna. Ett gemensamt synsätt på löneutrymme etc. kan i sin tur tänkas bidra till att löneavtalen på olika nivåer anpassas till vad som är samhällsekonomiskt rimligt.
För att Medlingsinstitutet skall kunna verka som normbildare inför löneförhandlingarna är det viktigt att lönestatistiken är av god kvalitet. Det är också viktigt för Riksbanken att kunna göra analyser av löneutvecklingen. Riksbanken stödjer därför utredningens förslag att satsa mer resurser på att förbättra lönestatistiken.
Konfliktregler
Utredningen har också gjort en översyn av vissa konfliktregler på arbetsmarknaden. En sådan är motiverad. Den tekniska utvecklingen och utvecklingen i arbetslivet har gjort det möjligt att ta ut vissa nyckelgrupper i stridsåtgärder, vilket i sin tur ibland har lett till oproportionerligt stora störningar i ekonomin. På så vis har arbetstagarna kunnat få igenom lönekrav till en låg kostnad. Detta har i sin tur kunnat få negativa spridningseffekter på arbetsmarknaden genom att det periodvis funnits en stark följsamhet mellan olika avtalsområden. Riksbanken stödjer mot denna bakgrund inrättandet av en proportionalitetsregel.
Kompletterande åtgärder
I expertbilagor diskuteras ett antal olika åtgärder som kan förbättra lönebildningen. En sådan åtgärd är en mer effektiv utformning av arbetsmarknadspolitiken, en annan är en annorlunda finansieringsform för arbetslöshetsförsäkringen, som tar hänsyn till att höga löneökningar kan leda till ökad arbetslöshet, en tredje är att arbetslöshetsersättningen och ersättningsperioderna utformas så att de motiverar återhållsamma lönekrav.
Den höga arbetslösheten visar enligt Riksbankens uppfattning att det finns strukturella problem på arbetsmarknaden. Överhettningstendenser kan snabbt uppkomma vid konjunkturuppgångar. Dessa påverkar Riksbankens möjligheter att bedriva penningpolitik; det blir svårare att förena prisstabilitet med en god tillväxt- och sysselsättningsutveckling. Det är därför viktigt att arbetet med att reformera den svenska arbetsmarknaden och lönebildningen inte inskränker sig till de förslag som utredningen presenterar. Ytterligare åtgärder krävs på ett brett fält, inom t ex. skatte-, utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken, för att påtagligt få ner arbetslösheten.
Lönebildningen och EMU
Ett eventuellt svenskt medlemskap i EMU kommer som utredningen påpekar inte i grunden att påverka lönebildningens roll i den ekonomiska politiken. Oavsett om Sverige är med i EMU eller ej är det nödvändigt och önskvärt att bedriva en stabilitetsinriktad ekonomisk politik.
Löneökningstakten måste vara anpassad till produktivitetsutvecklingen. Alltför höga löneökningar leder till att arbetstillfällen slås ut. Vid EMU-medlemskap sker utslagningen, precis som tidigare vid fast växelkurs, i första hand i ekonomins konkurrensutsatta sektorer medan den vid rörlig växelkurs drabbar räntekänsliga delar av ekonomin först. För att kompensera förlorade arbetstillfällen och få till stånd nya investeringar krävs i båda fallen att de reala lönerna anpassas.
Att stå utanför EMU kan t.ex. vara en fördel i vissa speciella situationer för svensk ekonomi om Sverige skulle drabbas av störningar som slår speciellt hårt mot vårt land på grund av ekonomins struktur. Det skulle kunna gälla om pris- eller efterfrågestörningar drabbar skogsindustrin. Däremot kan inte en flytande växelkurs, alltså att Sverige skulle stanna utanför EMU, erbjuda ett skydd mot kostnadskriser till följd av höga nominella lönestegringar eller mot att löneutvecklingen inte anpassas till produktivitetens tillväxt. Sådana problem måste angripas genom att lönebildningen reformeras eller genom att produktivitetstillväxten stimuleras, inte genom att växelkursen försvagas och inflationen tillåts stiga. I grunden skulle dock ett EMU-medlemskap ge en tydlig stabiliseringspolitisk regim, vilket i sig kan medverka till samhällsekonomiskt sett balanserade löneökningar.
Det finns anledning att vara optimistisk om lönebildningens möjligheter att fungera väl i samspel med en stabilitetsorienterad ekonomisk politik, vare sig denna bedrivs som idag med rörlig växelkurs eller inom EMU:s ram. I många av EU:s medlemsländer har det skett en anpassning under 1980- och 90-talen som gör att löneutvecklingen på aggregerad nivå nu står i god samklang med produktivitetsutvecklingen.
På direktionens vägnar:
Urban Bäckström
Kerstin Alm
I beslutet har deltagit Urban Bäckström, (ordf.), Lars Heikensten, Eva Srejber, Kerstin Hessius, Villy Bergström och Lars Nyberg.
Föredragande har varit Eva Uddén-Jondal.
