Öberg: Ökad finansiell integration - framtida utmaningar
Inledning
Till att börja med vill jag tacka för att jag har fått komma hit och prata om den finansiella integrationen och de utmaningar den innebär.
Mitt huvudbudskap idag är att den finansiella integrationen ökar snabbt i Europa, att den innebär bättre förutsättningar för ekonomisk tillväxt, men att den också innebär att regelverk, tillsyn och arrangemang för krishantering måste bli mer internationella.
Jag har disponerat mitt anförande i fyra delar. Jag börjar med att kort beskriva den finansiella integrationen i Europa under senare år. Därefter tar jag upp fördelarna med en ökad integration. Sedan kommer jag in på de utmaningar integrationen ställer oss inför och avslutar med möjliga lösningar på problemen.
Ämnet är brett och tiden är kort. Därför kommer jag att begränsa mig till banksektorn.
Finansiell integration
Traditionellt sett har de flesta länders bankmarknader nästan uteslutande varit helt nationella. I den utsträckning som banker har bedrivit verksamhet utomlands har den främst varit riktad mot storföretag och värdepappersmarknader. Mindre företag och konsumenter har i princip varit hänvisade till att använda de tjänster som de inhemska bankerna har erbjudit.
Men under senare år har stora förändringar skett. Många europeiska banker erbjuder numera sina tjänster utanför hemlandets gränser. Fler än 40 europeiska bankkoncerner har idag en betydande del av sin verksamhet i fler än tre europeiska länder. Namn som Unicredit, Barclays, Fortis och ING är alla exempel på banker som ligger i fronten av denna utveckling. De internationellt aktiva bankerna vänder sig dessutom i allt högre utsträckning till hushåll och mindre företag med sina tjänster.
Integrationen har varit särskilt tydlig i vår egen närhet. Nordea och Danske Bank har betydande marknadsandelar utanför sina respektive hemländer. Med undantag för Island handlar det i Nordeas fall om marknadsandelar på över 10 procent i samtliga nordiska länder. Swedbank och SEB är dominerande aktörer i den baltiska regionen.
Men den finansiella integrationen ökar nu snabbt i även andra delar av Europa. Tidpunkten för mitt anförande kunde knappast ha varit mer läglig. Bara under de senaste veckorna har massmedia rapporterat om långtgående planer på ett sammangående mellan brittiska Barclays och holländska ABN Amro, två banker som tillsammans skulle bli en av världens absoluta tungviktare inom branschen.
Parallellt med denna integration över nationsgränserna pågår också en annan typ av integration inom bankerna. Det blir allt vanligare att dessa koncerner organiserar sig så att de i praktiken fungerar som en bank i stället för som en rad fristående bankföretag. Det som driver bankerna att förändra sin organisation är de effektivitetsvinster som en ökad centralisering och specialisering innebär. Samtidigt flätas verksamheten samman på ett sätt som gör att koncernens olika delar blir mer beroende av varandra.
Fördelar
En ökad finansiell integration i Europa innebär samhällsekonomiska fördelar. Integrationen för med sig ökad konkurrens. Det leder i sin tur till att företag och konsumenter får fler produkter att välja bland och att priser och räntor blir lägre. Fler produkter gör det lättare att hantera och sprida risker. Lägre räntor innebär lägre kostnader för att låna, vilket är gynnsamt för både företag och hushåll. Integrationen betyder därmed bättre förutsättningar för ekonomisk tillväxt.
Listan över de vinster som integrationen för med sig skulle kunna göras längre. Men fördelarna är väl kända i den här församlingen och jag tror inte att jag behöver gå in mer på det här.
Det räcker med att understryka att vi från Riksbanken välkomnar en ökad finansiell integration.
Utmaningar
Jag kommer nu in på de utmaningar den finansiella integrationen ställer oss inför.
Eftersom den ökade integrationen innebär att länders finansiella marknader flätas samman allt tätare ökar också risken för att problem ska sprida sig mellan olika länder. För att möta utvecklingen ställs nya och högre krav på gemensamma lösningar och samarbete över landgränserna. Tiden är förbi då vi kunde arbeta med enbart ett nationellt perspektiv på de finansiella frågorna. Nu handlar det om att hitta sätt att hantera både våra egna och andra länders intressen på ett bra sätt. Det handlar om hur vi bedriver tillsyn, hur vi utformar regelverk och hur vi organiserar oss för att kunna hantera finansiella kriser, om sådana skulle uppstå.
I Europa har vi tack vare EU-samarbetet ett gemensamt forum för att tackla denna utmaning. EU:s handlingsplan för finansiella tjänster lanserades 1999. Den har drivit på den utveckling som jag har beskrivit tidigare. De åtgärder som föreslogs i handlingsplanen är nu i stort sett genomförda.
Men det återstår mycket att göra. Det är uppenbart när man tittar närmare på de EG-regler som lägger grunden för de nationella ramverken för tillsyn och krishantering. Det regelverk som vi har inom EU idag och det sätt vi organiserar oss på är inte anpassade efter de nya förhållanden som råder i och med den ökade integrationen.
Ett problem är att ansvaret för tillsynen inte är anpassat till gränsöverskridande banker.
Inom EU styrs tillsynsansvaret för banker av den princip som i praktiken genomsyrar all EG-reglering på det finansiella området, den så kallade hemlandsprincipen. Den innebär kortfattat att ansvaret för tillsyn ligger på det land där banken har sin juridiska hemvist.
För att illustrera hur detta fungerar kan vi föreställa oss en bank som har filialer utomlands. Banken och filialerna betraktas som en enhet. De styrs därför av den reglering och tillsyn som gäller i hemlandet. Hur verksamheten i själva verket fördelar sig mellan olika länder har i princip ingen betydelse.
Danske bank är ett exempel på en bank, som har valt att organisera sig på detta sätt. Den relativt omfattande verksamhet som banken bedriver i Sverige står i huvudsak under dansk reglering och tillsyn.
Om en bank i stället väljer dotterbanker för sin utländska verksamhet, så kommer döttrarna – eftersom de betraktas som självständiga enheter – att omfattas av de regler och den tillsyn som gäller i respektive land. I detta fall finns i formell mening flera ”hemländer”.
Nordeas verksamhet i Sverige, Finland, Norge och Danmark är organiserad i en sådan dotterbolagsstruktur, vilket innebär att koncernen omfattas av fyra olika reglerings- och tillsynssystem.
I båda dessa fall finns det anledning att fråga sig om en renodlad ”hemlandsprincip” är den bästa utgångspunkten för tillsyn av banker med betydande verksamhet i flera länder.
I fallet med Danske bank, där den utländska verksamheten bedrivs i filialform, är den viktigaste frågan om det är rimligt och lämpligt att ansvaret för tillsyn koncentreras till ett enda land. Frågan blir särskilt befogad om banken är en stor aktör utanför hemlandet och i dessa länder spelar en avgörande roll för det finansiella systemets stabilitet. I fallet med Danske banks svenska verksamhet kan man kanske inte säga att så är fallet i dagens läge. Men det är inte otänkbart att en sådan situation kan uppstå i framtiden. Än mer kritiskt skulle det bli om banken samtidigt var en relativt liten spelare i sitt eget hemland. I ett sådant läge anser sannolikt tillsynsmyndigheten i hemlandet – vilken i detta fall är den som bestämmer – att behovet av tillsyn inte är detsamma som de andra länderna anser det vara. Risken för intressekonflikter mellan länderna är uppenbar.
Även i Nordea-fallet finns inslag av denna problematik. Men här är problemet snarast det motsatta, nämligen att bankkoncernens olika bolag (moder och döttrar) omfattas av tillsyn i flera länder. Att varje gränsöverskridande bankkoncern tvingas lyda under och rapportera till flera tillsynsmyndigheter medför givetvis kostnader och administrativa pålagor på banken. Det är ett hinder mot fortsatt integration och mot den europeiska bankmarknadens konkurrenskraft.
Ett annat problem är att det saknas gemensamma arrangemang för krishantering inom EU.
De i stort sett enda EG-regler som definierar hur ansvaret mellan länder ska fördelas vid en gränsöverskridande kris är regler för att kompensera insättare vid bankkonkurser. Men dessa regler är i första hand inte till för att säkerställa en effektiv krishantering. De ska snarare ses som ett skydd för konsumenterna.
Att ansvarsfördelningen mellan länder vid gränsöverskridande kriser i princip är oreglerad innebär åtminstone två allvarliga problem:
För det första så lägger det grunden till de intressekonflikter som jag nyss nämnde. Även om ansvaret för krishanteringen i formell mening är oreglerat kommer det oundvikligen att falla på det land vars samhällsekonomi i hög grad är beroende av den krisdrabbade banken. Detta land är inte nödvändigtvis detsamma som det land som har ansvaret för tillsynen. Konsekvensen kan alltså bli att ett land som i hög grad präglas av utländska banker tvingas betala notan för en otillräcklig tillsyn som bedrivits i annat land. Avsaknaden av en formell koppling mellan ansvar för tillsyn och krishantering är i detta fall ett uppenbart problem.
För det andra innebär den oreglerade ansvarsfördelningen för krishantering att varje land som är inblandat i en gränsöverskridande kris är hänvisat till sin egen nationella krishantering och till de andra berörda ländernas goda vilja att på olika sätt bidra till en effektiv krishantering. Det är långt ifrån säkert att detta leder till lösningar som är optimala. Utan enhetliga regler, samarbetsformer eller mekanismer för gemensamt beslutsfattande är risken stor att vi hamnar i ”spelliknande situationer” där de drabbade länderna på olika sätt agerar för att slippa betala ”krisnotan”. I ett sådant läge är risken uppenbar att samtliga inblandande parter slutar som förlorare.
Det här är ett problem som inte bara berör regeringar och myndigheter i krisdrabbade länder. Arrangemangen för krishantering påverkar, precis som tillsynen, de affärsmässiga förutsättningar bankerna arbetar under. Ett väl fungerande skyddsnät utgör en sorts ”kvalitetsstämpel” på banksystemet. Det har i sin tur betydelse för bankernas förmåga att attrahera kunder och finansiärer. Om lagstiftare och myndigheter inte kan tillhandahålla detta kommer den inhemska marknaden att förlora i konkurrenskraft i förhållande till andra marknader. Att det idag saknas gemensamma regler för krishantering inom EU är därför ett problem, även ur bankernas perspektiv.
Möjliga lösningar
Jag har nu kommit till den fjärde och sista delen av mitt anförande, avsnittet om möjliga lösningar på problemen.
Regelverk, tillsyn och krishantering behöver utvecklas så att de kan fungera även när banker söker sig över nationsgränserna. Målet är ett ramverk som kan tillgodose behovet av finansiell stabilitet, både nationellt och internationellt. Lika viktigt är att se till så att regler och institutionella arrangemang utformas på ett sådant sätt att den finansiella integrationen kan fortsätta och den europeiska banksektorn konkurrenskraft därmed kan stärkas.
Inom EU pågår ett intensivt tankearbete kring dessa frågor. Vissa insatser har man också redan gjort. Bland annat har man delvis tillgodosett behovet av en mer effektiv och enhetlig tillsyn banker som bedriver gränsöverskridande verksamhet. Det har man gjort genom att ge tillsynsmyndigheten i koncernens hemland stärkta befogenheter och ett ökat samordningsansvar. För att förbättra utbytet av information och samarbetet mellan myndigheter i olika länder har särskilda överenskommelser upprättats mellan EU:s medlemsstater. Inom ramen för EU-samarbetet pågår dessutom olika arbeten för att se till att medlemsstaterna genomför och tillämpar relevanta EG-regler på ett enhetligt sätt.
Allt detta är givetvis bra och syftar till att hantera de problem och utmaningar som jag har tagit upp här idag. Men det är långt ifrån tillräckligt. Jag tänker inte gå in i på några detaljförslag om hur de olika problemen bör lösas. I stället vill jag – som ett bidrag till en fortsatt diskussion i ämnet – förmedla några vägledande tankar kring hur vi kan gå vidare.
På kort sikt bör vi genomföra förbättringar på framförallt på tre områden:
För det första bör vi inom EU utveckla gemensamma regler för krishantering, vilka på ett bra sätt kopplar samman ansvaret för tillsyn och krishantering. Den yttersta drivkraften för en effektiv och ändamålsenlig tillsyn är ju trots allt vetskapen om att man själv får ta konsekvenserna av brister i tillsynen.
För det andra bör vi förbättra och fördjupa informationsutbytet, samarbetet och koordineringen mellan myndigheter i olika länder. I dag saknas exempelvis en gemensam modell för hur tillsynsmyndigheter kan arbeta tillsammans. En sådan modell är en förutsättning för att hålla en hög kvalitet och effektivitet i tillsynen över komplexa banker med verksamhet i flera länder. Ett utvidgat samarbete kan förhoppningsvis också bidra till en harmonisering av tillsynen som går längre än den som åstadkoms enbart genom gemensamma regelverk.
De överenskommelser, som jag har nämnt tidigare, tar sikte på att åstadkomma allt detta. Men det är tveksamt hur väl dessa frivilliga överenskommelser kommer att fungera i ett skarpt krisläge. För att säkerställa en effektiv tillsyn och krishantering behöver innehållet i överenskommelserna formaliseras. En viktig del i detta är också att hitta sätt att lösa meningsskiljaktigheter mellan myndigheter.
För det tredje behöver vi också arbeta för att minska införandet av nationella särregler i EU:s medlemsstater. Självklart måste det även i fortsättningen finnas utrymme för länder att utforma regler utifrån nationella förutsättningar. Samtidigt innebär det att utsikterna försämras för att en verklig harmonisering ska komma till stånd. Därför är det viktigt att i regelarbetet inom EU ständigt ifrågasätta behovet av nationella särlösningar. Målsättningen bör vara att minska nationella avvikelser så långt som möjligt.
På lång sikt kommer det att krävas mer djupgående strukturella förändringar. Främst handlar det om att på EU-nivå etablera gemensamma institutioner för tillsyn och krishantering. Det kan innebära att man skapar en tillsynsmyndighet för de 40-tal banker som idag bedriver omfattande verksamhet i flera europeiska länder. Det kan också handla om att skapa en gemensam europeisk insättningsgaranti för gränsöverskridande banker. En sådan ordning skulle ha flera fördelar. Framförallt skulle den innebära att enskilda länder inte tvingas betala ut stora ersättningsbelopp till insättare i andra länder.
Jag är medveten om att den här typen av förslag är långtgående och kontroversiella. De skulle innebära en maktförskjutning från medlemsstaterna till EU. Men de föreslagna arrangemangen skulle bara gälla för de banker som bedriver gränsöverskridande verksamhet av sådan omfattning att det motiverar EU-gemensamma insatser.
Den främsta fördelen med ett sådant ”överstatligt” arrangemang är att de offentliga ramverken för reglering, tillsyn och krishantering skulle komma att motsvara den finansiella marknadens faktiska utseende. När tillsyn och krishantering centraliseras skapas också förutsättningar för att minska de administrativa bördorna på bankerna och att samtidigt hantera riskerna där de faktiskt uppstår. Både bankerna och de enskilda länderna skulle bli vinnare i ett sådant system.
Avslutning
Mitt huvudbudskap har idag varit att den finansiella integrationen ökar snabbt i Europa, att det innebär bättre förutsättningar för ekonomisk tillväxt, men att det också innebär att regelverk, tillsyn och arrangemang för krishantering måste bli mer internationella. Den finansiella integrationen ställer oss inför ett antal nya utmaningar och vi måste gemensamt arbeta med att finna lösningar på de problem som uppkommer.
Tack för ordet!
