Ingves: Finansiella kriser i ett internationellt perspektiv

• Datum: 2006-09-12
• Talare: Riksbankschef Stefan Ingves
• Plats: Köpenhamn

Tack för att jag fick komma hit idag. Det är lätt att glömma bort vad en finansiell kris innebär nu när det gått ett antal år sedan vi upplevde en sådan och det är därför viktigt att påminna sig. Även om vi idag inte kan se några omedelbara krishot måste vi blicka framåt och förebygga.

Under mina drygt tjugo minuter idag tänker jag tala om:

• att flertalet av de olika kriserna i olika länder under 1980- och 90-talen har haft en rad gemensamma orsaker,
• att det är viktigt att lägga ned arbete på att förebygga och hantera kriser,
• att riskerna och de potentiella sårbarheterna i det finansiella systemet nu snabbt förändras när skillnaderna mellan banker och andra finansiella institut minskar och när integrationen över landgränserna intensifieras,
• att samarbetet mellan myndigheterna inom och mellan länder måste utvecklas, både för löpande övervakning och för krishantering. Inte minst måste diskuteras hur ansvaret och kostnaderna vid en finansiell kris ska fördelas.

Många av de erfarenheter jag redogör för gäller kriser och länder utanför Norden, ja till och med utanför Europa, vilket inte hindrar att de är intressanta att ta upp. Å andra sidan pekar jag i vissa fall direkt på situationen i Norden, såsom på de fördelar men även utmaningar som den långtgående integrationen av våra finansiella system ställer oss inför.

Inledning

En IMF-studie för några år sedan påvisade ca 130 finansiella kriser under en femtonårsperiod under 1980- och 90-talen; vissa länder drabbades mer än en gång. Som vi vet hade vi också kriser i de nordiska länderna. Danmark klarade sig bättre än de övriga länderna – ni hade ingen akut systemkris, men några år där flera enskilda banker visade stora förluster. Många internationella studier pekar på de stora kostnaderna som är förknippade med kriser – för privatpersonerna, företagen och samhället; både direkta finansiella kostnader och indirekta samhällskostnader. Exempelvis kostade krisen i Indonesien ca 60 procent av landets årliga BNP. En Världsbanksstudie visar att fattigdomsbekämpningen i landet drabbades av ett bakslag som flyttade utvecklingen tjugo år bakåt i tiden. Slutsatsen är givetvis att det är i hög grad motiverat att förebygga kriser och att hantera kriser så att skadorna minimeras.

I mitt tidigare arbete på IMF var jag direkt engagerad i krishanteringen i flera länder, men också i det förebyggande arbetet. Min bedömning är att många länder under senare år gjort mycket för att minska sårbarheten i sina finansiella system. Samtidigt återstår mycket att göra, inte minst för att möta de ständigt pågående förändringarna i finansvärlden. Vad som gör mig hoppfull om att detta verkligen kommer att ske är att det internationella trycket har ökat – länder som vill räknas som fullvärdiga medlemmar i det globala finansiella systemet tvingas att åtminstone leva upp till en internationell miniministandard.

Vilka är då de faktorer som leder till kriser och vad bör man göra åt dem?

Erfarenheter av kriser i ett stort antal länder runtom i världen

Man kan dela in kriserna i sådana som enbart berör finanssektorn och de där finanssektorn ingår som en del i – och förvärrar – en bredare samhällsekonomisk kris såsom den som drabbade Sverige på 1990-talet. De bredare samhällsekonomiska kriserna har vanligen sin grund i ohållbara makroekonomiska obalanser. Stora underskott i statsfinanserna eller i bytesbalansen, orealistiska valutakurser eller annat. En erfarenhet som Sverige delar med många länder är att stora och i sig önskvärda avregleringar och andra politikomläggningar kan leda till kriser om de inte hanteras rätt. De breda kriserna är mer omfattande och svårare att lösa bland annat eftersom de möjliga lösningarna inte är lika entydiga och innebär att olika samhällsintressen ställs mot varandra. Även de kriser som specifikt berör finanssektorn, vanligen i första hand bankerna, har dock ofta sina rötter i svagheter i omvärlden. Kriserna är ofta en kombination av ”bad policies, bad banking and bad luck”.

Enligt de studier som genomförts, till exempel av IMF-anställda, har bankkriser ofta berott på någon eller en kombination av dessa faktorer:

• Bristande skicklighet i bankerna som i kombination med svag reglering och tillsyn har lagt grunden för potentiella problem. Det kan exempelvis röra sig om bristande kreditprövning; överdriven tilltro till lånesäkerheter; förmåga att upptäcka riskkoncentrationer.
• Kriminellt missbruk av bankerna, såsom utnyttjande från ägare och andra insiders eller ”vanliga skurkar”, till exempel Nick Leeson i Barings.
• Myndighetsmissbruk gentemot bankerna, till exempel icke-kommersiellt styrd utlåning.
• Många länder lider också av bristande självständighet för tillsynsmyndigheterna. Regeringen lägger sig i myndighetens operativa beslut och förhindrar att nödvändiga åtgärder vidtas mot problembanker.
• Svagheter i strukturella faktorer såsom lagar och domstolar. Det kan också vara brister i det finansiella säkerhetsnätet, till exempel insättarskydd eller regler för stängning av banker, som gör att myndigheterna i det längsta skjuter upp att hantera uppkommande problem.

Kriserna kan förvärras och lösningarna kan bli svårare och dyrare i vissa fall, till exempel om staten själv har dåliga finanser eller är bankrutt (Indonesien 1998). Den saknar då möjligheter att gå in med tillräckliga finansiella stödåtgärder för att hantera krisen. Om landet är kraftigt dollariserat eller har sedelfond (Argentina 2001) eller annan form av fast växelkursregim saknas möjligheten att vidta vissa åtgärder såsom att tillföra stora mängder likviditet till ekonomin. Slutligen har jag sett att i de fall den finansiella sektorn är stor relativt ekonomin i övrigt (Thailand 1997) blir de negativa spridningseffekterna till samhället i övrigt desto större.

Vad kan man göra mot finansiella kriser? Min erfarenhet är att mycket kan åstadkommas om myndigheterna tillsammans med de finansiella aktörerna vidtar effektiva förebyggande åtgärder och planer för god krishantering. En tydlig och positiv slutsats från de senaste tjugo årens kriser är att god krishantering kan spara stora belopp och minska störningarna på samhället. Omvänt har det visat sig att dålig krishantering förvärrar krisen bland annat genom att sprida osäkerhet hos allmänheten och aktörerna på finansmarknaderna.

Detta omfattar bland annat att skapa bra lagar, regler och tillsyn. Här har jag stött på brister i många länder. Det legala ramverket kan vara ofullständigt, inklusive de yttre förutsättningarna för god tillsyn såsom svagheter i redovisning och revision. För vissa länder kan man till och med ifrågasätta om där råder ”rule of law”, det vill säga att lagreglerna är det yttersta rättesnöret för hur landet styrs. För att hantera en kris måste det också finnas lagar och regler som gör det möjligt att snabbt stänga eller på annat sätt hantera probleminstitut. Ibland måste åtgärder kunna vidtas mycket snabbt, kanske samma dag. Man hinner då inte invänta den vanliga domstolsprocessen. För att undvika att det leder till någon form av myndighetsmissbruk bör den förfördelade parten ha möjlighet att få rättelse och skadestånd i efterhand. Vi hade en sådan lag i Sverige under krisen. En annan fråga är när en domstol ska få stoppa viktiga myndighetsbeslut avsedda att hantera akuta bankproblem, t.ex. stängning av en problembank. När en bank behöver stängas uppstår svåra avvägningar mellan ägarnas och spararnas intressen, som båda finns tillvaratagna i lagarna. Ett mycket aktuellt exempel i Sverige på detta dilemma är Custodia-fallet. Såväl Länsrätten som Finansinspektionen har gjort sina bedömningar utifrån vad de skall beakta, det vill säga kundernas intressen respektive företagets och ägarnas intressen. Jag tycker emellertid att det är mycket otillfredsställande att vi i Sverige inte har ett tydligt legalt ramverk som kan hantera en sådan här situation och jag utgår från att de här svagheterna rättas till skyndsamt.

Krisförebyggandet omfattar även att skapa tillräckligt starka myndigheter. Tyvärr kan man se att myndigheterna i många länder har otillräckliga resurser, självständighet och kompetens för att matcha de ofta kapitalstarka och expertfyllda finansiella instituten, vars ägare dessutom alltför lätt kan få politikernas stöd mot tillsynsmyndighetens krav på åtgärder. Detta är givetvis en än allvarligare svaghet i en problemsituation då uteblivna, otillräckliga eller försenade åtgärder förvärrar krisen. Ett annat problem, dock som väl är inte här i Norden, är trakasserier mot ledning och personal på myndigheterna i syfte att minska deras förmåga och vilja att vidta tillsynsåtgärder mot felande banker.

Dessutom är det viktigt att etablera tydliga roller och ansvarsområden mellan myndigheter inom samma land, mellan myndigheter i olika länder, men också mellan myndigheterna och de finansiella instituten. Jag har sett att det i vissa länder är oklart vilken myndighet som bestämmer, eller ens om myndigheterna överhuvudtaget har makt att besluta i en viss fråga, på grund av att lagen är oklar eller inte följs i praktiken. Sådana oklarheter accentueras i en krissituation och försvårar hanteringen. Detta kan ta sig olika uttryck såsom att samordningen mellan myndigheterna är dålig ifråga om uttalanden och beslut eller att revirstrider uppstår och särintressen gynnas på bekostnad av övergripande lösningar.

Om man önskar upptäcka problem i god tid innan de utvecklas till en kris gäller det att myndigheterna inom men även mellan länder kan samordna sig och utbyta information. I samband med tidigare kriser har det förekommit stora brister på detta område. Detta kan till en del skyllas på sekretessregler, vilkas relevans under en kris ibland kan ifrågasättas, men i ärlighetens namn också på att myndigheterna i många länder haft ett otillräckligt intresse för samarbete.

Tendenser i finanssektorn

Det pågår en snabb utveckling i finanssektorn. Gränserna mellan olika finansiella verksamheter suddas ut. Banker säljer försäkringsliknande produkter och vice versa. I vissa fall etableras finansiella konglomerat. Dessutom har handeln med finansiella instrument utvecklats så att riskerna sprids till flera aktörer än tidigare och även utanför banker och försäkringsbolag.

En annan utveckling är den gränsöverskridande integrationen, inte minst i Norden. Danska banker finns i Sverige och omvänt. Integrationen som sådan är bra av flera skäl inte minst för att höja den ekonomiska tillväxten. Riksbanken stöder därför åtgärder, till exempel inom EU-samarbetet, som leder till ökad integration. För att undvika bakslag är det därför viktigt att myndigheterna hanterar de risker integrationen kan medföra. Utöver de komplikationer som följer redan av att instituten har etableringar i flera länder försvåras tillsyn och riskhantering av att instituten ibland väljer att hantera riskerna på funktionell basis och inte i enlighet med bankens formella organisation. Exempelvis kan en bank med verksamhet i flera länder välja att lägga all kredithantering i ett land och likviditetshanteringen i dess enheter i ett annat land.

Generellt sett stärks den finansiella stabiliteten av denna utveckling. Möjligheten att identifiera, hantera och reducera risker har ökat. Institutens gränsöverskridande verksamheter gör dem mindre beroende av hur ekonomin utvecklas i ett enskilt land. Men samtidigt uppstår ett antal nya tänkbara problem som måste förebyggas och hanteras av institut och myndigheter. Risker och sårbarheter kan hamna mellan olika myndigheters eller länders ansvarsområden och därmed inte uppmärksammas. Eller om de uppmärksammas så kanske revirstrider blossar upp som gör det svårare att genomföra de åtgärder som behövs. Det kan också vara oklart var risker till slut hamnar. Banktillsynen kan se att bankerna sålt av vissa risker, men vet inte om köparna har kunskap och finansiell styrka att hantera dessa. I värsta fall kommer risken tillbaka till banken i en förlustsituation.

Den utveckling som jag beskrivit måste mötas med ökad harmonisering av reglering och tillsyn såväl mellan sektorerna som mellan länderna. Detta sker redan till viss del inom EU, men behöver också ske globalt. Dessutom måste samordningen och informationsutbytet stärkas både under ”fredstid” och krisförhållanden. Inte oväntat anser jag att det är viktigt att genomföra regionala finansiella stabilitetsanalyser för att fånga upp eventuella sårbarheter, sådana analyser som just nu genomförs i den IMF-ledda övningen i den nordisk-baltiska regionen. Vidare måste både instituten och myndigheterna skaffa sig ökad kunskap om var riskerna hamnar och vad som kan hända om de slutliga risktagarna råkar i problem.

Norden och de baltiska staterna

Den finansiella integrationen har nått långt i Norden och de baltiska staterna. Det finns ett nära samarbete mellan centralbankerna och tillsynsmyndigheterna i de nordiska länderna. Vi har avtal om samråd i samband med kriser och håller gemensamma krisövningar. Eftersom svenska banker spelar en viktig roll i de baltiska länderna pågår diskussioner om att sluta samrådsavtal mellan de svenska och de baltiska myndigheterna. Men en viktig svaghet som finns kvar är den oklara fördelningen av de finansiella kostnaderna mellan länder vid en eventuell kris. En nära sammanlänkad men också den en olöst fråga är vilket lands bedömning av situationen som ska råda och vem eller vilka som kan besluta om sådana åtgärder som att stänga banken. Är danska skattebetalare villiga att vara med och betala för att rädda Nordeas verksamhet i en kris eller ser ni det som något som vi svenskar ensamma ska lösa? Omvänt kan frågas hur vi svenskar skulle se på en kris i Danske Bank.

Dessa frågor är inte unika för våra länder utan gäller alla länder och kräver därför en bred internationell hantering. Detta är en svår men viktig fråga att diskutera – innan nästa kris kommer. Ett sätt att konkretisera frågan kan vara att hålla en ny nordisk krisövning baserad på förhållandena i en verklig bank. I en sådan övning måste deltagarna ta ställning i frågan i det specifika fallet, vilket i sin tur kan underlätta en fortsatt generell diskussion.

Slutsats:

Kriserna under 1980- och 1990-talen ledde till att flera viktiga åtgärder vidtogs:

Ett antal internationella standarder antogs för att skapa globala miniminormer för reglering och tillsyn, till exempel Baselkommitténs Core Principles för god banktillsyn. IMFs och Världsbankens uppdrag utökades till att systematiskt identifiera sårbarheter i länders finansiella sektorer, föreslå åtgärder för att avhjälpa dessa och ge teknisk assistans. Även de privata aktörerna på den finansiella marknaden har tagit initiativ för att reducera riskerna. De har till exempel skapat CLS Bank för att minska riskerna vid valutahandel.

Bankerna och myndigheterna har idag ett mycket bättre grepp om riskerna i den finansiella sektorn och hur dessa kan hanteras och reduceras – detta är troligen en delförklaring till att vi sett en klar nedgång i bankkriserna under de senaste åren. Samtidigt leder den utveckling jag skisserat ovan, bland annat skapandet av stora finansiella grupper och betalningsknutpunkter till nya typer av risker som måste hanteras. Konsolideringen på marknadssidan måste därför mötas med ökad samordning på regleringssidan och myndighetssidan.

Vi behöver inte mera reglering och tillsyn, men utmaningen är att reglering och tillsyn hela tiden måste anpassas till utvecklingen och, som idag, inriktas på att spåra och åtgärda de mest kritiska sårbarhetspunkterna i det finansiella systemet. Detta låter självklart, men är inte helt lätt att åstadkomma i praktiken. Den kommersiella utvecklingen är snabb medan det alltid tar lite längre tid att anpassa lagar och myndigheter, inte minst om reglering och tillsyn samtidigt ska harmoniseras över landgränserna. Från mitt arbete i olika internationella fora vet jag att de danska myndigheterna generellt delar min syn på vikten av de frågor jag nämnt idag och jag ser fram emot fortsatt samarbete med er för att på olika sätt förebygga finansiella kriser så att vi slipper att gemensamt hantera dem.