Hur påverkas Riksbanken av EMU? (1/2)
I Sverige pågår som bäst diskussionen om vårt lands framtida förhållande till den Europeiska Monetära Unionen (EMU). Frågan är om Sverige kommer att vara med i den första grupp av länder som bildar EMU eller om den politiska processen leder fram till att vi avvaktar. Först nästa höst kommer riksdagen att ta ställning. Under tiden deltar Riksbanken aktivt i de förberedelser som måste göras för att riksdagen skall ha en verklig valmöjlighet.
På det europeiska planet deltar Riksbanken i arbetet i det Europeiska Monetära Institutet (EMI) i Frankfurt, som är föregångare till den nya Europeiska Centralbanken. Vi finns även representerade i den Monetära Kommittén.
Riksbanken har också tagit initiativ till ett praktiskt förberedelsearbete inom Sverige genom att bilda en övergripande samrådsgrupp för den finansiella sektorn. Under kommande vinter skall en detaljerad sk. masterplan utarbetas för den finansiella sektorn i Sverige. Vi håller även på att ta fram en detaljerad plan för Riksbankens inre arbete.
Tidtabellen börjar bli knapp. Ändå fortskrider förberedelserna planenligt. Det mesta pekar också på att EMU kommer till stånd i början av 1999. Tidtabellen innebär att EU-ländernas stats- och regeringschefer redan på våren 1998 skall avgöra vilka länder som är med från början. Strax därefter bildas den europeiska centralbanken (ECB). Den 1 januari 1999 startar EMU. Växelkurserna låses och penningpolitiken övertas av ECB. Senast i januari 2002 utges sedlar och mynt i euro.
Ämnet för dagens seminarium är inte så mycket frågan om Sverige bör gå med i EMU eller inte. Låt oss för en stund lägga den åt sidan och helt enkelt för den fortsatta diskus-sionens skull här idag anta att Sverige kommer att vara med i den första gruppen av EMU-länder. Vad kommer det att få för konsekvenser?
På min lott har fallit att diskutera hur Riksbanken påverkas av EMU. Jag tänker först mycket konkret behandla de olika arbetsområdena för Riksbanken. De är bl.a. penningpolitiken, betalningssystemet och sedlar och mynt. Därefter kommer jag att diskutera hur EMU-processen kan tänkas påverka det finansiella systemet i ett mer strategiskt perspektiv och hur denna omvandling kan komma att beröra vårt arbete.
Införandet av en enda valuta i Europa
Penningpolitiken kommer att styras centralt från ECB i Frankfurt. En gemensam penningpolitik är en grundbult i en monetär union. Det pågår just nu en diskussion om vilken strategi som bör tillämpas för att penningpolitiken skall leda till det slutliga målet som är prisstabilitet. Kommer det att finnas ett explicit inflationsmål, likt det som Riksbanken nu tillämpar, eller skall man angripa inflationen indirekt genom att använda monetära aggregat som s.k. intermediärt mål? Från svensk sia anser vi att skillnaden inte är så stor som ibland kan tyckas. Målet i båda fallen är att säkra ett stabilt penningvärde. För att nå dit analyserar centralbankerna ett stort antal indikatorer på inflationstrycket, däribland olika mått på penningmängden. Om det visar sig att monetära aggregat inom EMU har ett pålitligt samband med inflationen kan denna indikator komma att inta en särställning. Sannolikt måste fler indikatorer vägas in i inflationsbedömningen.
Även instrumenten för penningpolitiken behöver harmoniseras mellan länderna. Utöver repor och andra direkta marknadsoperationer från centralbankernas sida samt stående lånefaciliteter används i vissa länder även kassakrav. Även om det ännu återstår att exakt fastställa vilka instrument som kommer att användas finns samstämmighet om ett system som visar stora likheter med det vi redan har i Sverige.
För att kunna genomföra en gemensam penningpolitik inom hela EMU måste operationer i euro kunna göras snabbt i hela området. Detta kräver att de nationella betalningssystemen sammanlänkas liksom möjligheten att hantera värdepapperstransaktioner över gränserna.
I praktiken innebär det att de nationella systemen för stora betalningar, i Sverige Riksbankens s.k. RIX-system, dels harmoniseras så att de kan fungera tillsammans, dels att länkningsarrangemang skapas. Samtliga länders system skall arbeta enligt RTGS-principen - vilket det svenska RIX-systemet gör sedan flera år. RTGS står för "Real Time Gross Settlement" och innebär att de betalningsuppdrag som går in i systemet avvecklas ett och ett, och löpande under hela tiden systemet är öppet. Detta nätverk av nationella RTGS-system, som getts namnet TARGET, skall göra det möjligt att initiera och avveckla betalningar i euro över landgränserna inom loppet av några sekunder.
Var och en inser att denna europeiska finansiella motorväg kommer att innebära en stor förändring av möjligheterna att genomföra betalningar i Europa jämfört med dagens system där det kan gå flera dagar och ofta upp till t.o.m. en vecka för att göra betalningar från ett land till ett annat.
Efter det att beslut om utformning av TARGET nu har fattats har det blivit centralbankernas, bankernas och clearinginstitutens uppgift att bygga om sina system så att de kan hantera euro samt i övrigt uppfylla de krav som ställs för att delta i TARGET. Euro-funktionen är nödvändig för att kunna utföra och motta betalningar via RIX som blir Riksbankens TARGET-anslutning. TARGET kompletteras med existerande system för hantering av värdepapper som säkerhet för kreditgivning i betalningssystemet och för genomförandet av penningpolitiken. I flera EU-länder äger centralbanken avvecklingssystemen helt eller delvis. Det är som bekant inte fallet i Sverige, men genom att Riksbanken och VPC har ett nära informationsutbyte så fungerar förberedelsearbetet bra.
En konkret delfråga är hur betalningar och redovisning skall gå till under den period då vi alltjämt har kronor, men då euro börjar användas alltmer som en värderingsenhet för centralbanken, staten, företagen och andra parter. Bankerna måste då vara beredda att exempelvis motta inbetalningar i kronor men att göra motsvarande utbetalning i euro. Någonstans i systemet måste det finnas en konverteringsmekanism där kronorna räknas om till euro enligt den fasta kursen. En euro-betalning kan före 2002 givetvis endast ske genom att kreditera ett konto eftersom fysiska sedlar och mynt ännu saknas.
Enligt planerna kommer de offentliga myndigheterna gradvis att börja använda sig av euro som värderingsenhet alltifrån 1999. Exempelvis skall alla penningpolitiska transaktioner genomföras och uttryckas i euro och nya statslån emitteras i denna nya valutaenhet. Det syftar bl.a. till att visa att myndigheterna står bakom den nya valutan. Aktörer inom den privata sektorn får övergå till att använda euro som värderingsenhet när de så finner lämpligt (dock senast vid utgången av 2001). Centralbankerna kommer dock att skapa incitament för en tidig sådan övergång bl.a. genom att använda euro i transaktioner med bankerna samt på valutamarknaden. Denna övergång kommer för Riksbankens del att ske redan den 1 januari 1999. Fr.o.m. den tidpunkten kommer Riksbankens redovisning att ske i euro.
Det tar ganska lång tid från tidpunkten från den första planeringen av en ny sedel till dess att de första exemplaren är tryckta och utgivna. Arbetet med euro sedlar har redan pågått en tid trots att de möjligen inte kommer att ges ut förrän kring år 2002. Det har i år ägt rum en designtävling. Ett antal företag i Europa har gjort skisser på sedlarnas utseende. Senare i höst beslutas vilka förslag som skall väljas. Tävlingen gäller olika motivområden: det ena är olika kulturstilar i Europas historia, i form av arkitektur, konst eller annat. Det andra motivområ-det är rent abstrakta mönster.
Eftersom sedlarna kommer att få en stor spridning sannolikt även utanför EMU-området tar konstruktörerna tillfället i akt och inför det senaste i skydd mot förfalskningar. Det gäller traditionella vattenstämplar, säkerhetstrådar och annat men även avancerade optiska skyddsmekanismer.
Sedlarna och mynten kommer att introduceras i början av 2002 och tanken är att de nationella valutorna skall upphöra att vara giltiga betalningsmedel senast vid halvårsskiftet detta år. Jag behöver väl knappast tillägga att det vid den tidpunkten kommer att röra sig om ett mycket omfattande arbete med att transportera och byta ut de nationella sedlarna och mynten mot den nya euron. I butikerna kommer man också att få arbeta med dubbla prislistor under en övergångsperiod, en för kronan och en för euron. Utbytet av sedlar och mynt kommer att ske enligt en tidtabell som varje land fastställer, och för Riksbankens del ser vi starka skäl att klara av det på väsentligt kortare tid än sex månader.
Att berätta om utökad statistisk rapportering brukar vanligen inte väcka något större jubel hos företrädare för den finansiella sektorn som är de som får bära bördan av att rapportera. EMU kommer dessvärre att innebära ändrade och även utökade rapporteringskrav. Det grundläggande syftet med statistiken på bankområdet är att den skall utgöra underlag för den gemensamma penningpolitiken. För att mäta likviditeten i den finansiella sektorn måste ECB känna till utvecklingen i kontotillgodohavanden och andra finansiella mellanhavanden i de olika länderna. Vidare måste ECB ha tillgång till andra balansdata som visar på den generella stabiliteten i betalningsväsendet eller om där finns spänningar. Om de data som insamlas skall kunna summeras inom EMU och ligga till grund för penningpolitiken måste statistiken vara harmoniserad så att varje land rapporterar samma saker och enligt samma principer. Ett omfattande harmoniseringsarbete pågår just nu.
Förberedelsearbete inom det Europeiska Monetära Institutet omfattar ett mycket stort antal delområden. Inom varje delprojekt finns också juridiska frågor att lösa. En viktig ju-ridisk fråga är den s.k. kontraktskontinuiteten. Kontrakt som i dag anger att betalningar eller andra transaktioner skall fullgöras i nationell valuta kommer från år 2002 endast att kunna fullgöras i euro eftersom den nationella valutan upphört att gälla som betalningsmedel. Kommissionen har just lagt fram ett förslag till förordning som skall kunna underlätta för domstolarna att betrakta betalningar i euro som ett fullgörande av kontraktsåtagandet om betalningar i nationell valuta.
En annan juridisk fråga har en betydligt mindre principiell betydelse men har stor praktisk betydelse för oss alla är vilka avrundningsregler som skall tillämpas när man går från nationell valuta till euro. Eftersom växlingarna skall ske till fasta kurser är det av största vikt att avrundningsreglerna är enhetliga och precisa när det sker konverteringar mellan olika valutor som man använder för en viss transaktion.
Stabiliteten i betalningssystemet
Ett viktigt uppdrag som Riksbanken har är att värna stabiliteten och effektiviteten i betalningsväsendet. Ett väl fungerande betalningssystem är en grundförutsättning för att marknadssystemet skall kunna utvecklas.
Det man väl i första hand tänker på är det system som företag och hushåll utnyttjar sig av för att effektuera betalningar i samband med olika ekonomiska transaktioner. Det är fråga om dels sedlar och mynt, där Riksbanken står som direktgarant genom sitt monopol, dels hela floran av girosystem, där bankerna spelar en central roll genom den särställning de givits när det gäller att erbjuda kontobaserad inlåning. Detta kan sägas beskriva betalningssystemets detaljhandelsfunktion, men liksom med de flesta verksamheter som är av detaljhandelskaraktär finns det också en grosshandelsfunktion som är en förutsättning för att detaljhandeln skall fungera smidigt.
Denna grosshandelsfunktion har i Sverige Riksbanken ett direkt ansvar för genom det s.k. RIX-systemet. Detta är ett system, där bankernas positioner gentemot varandra dagligen clearas med Riksbanken som samordnare. Eventuella över- respektive underskott i betalningarna för banksystemet som helhet regleras genom in- respektive upplåning i Riksbanken. Man kan säga att Riksbanken ytterst ansvarar för att bankerna kan fullgöra sin roll i betalningssystemet utan störningar.
Normalt skall utlåningen till banker i syfte att överbrygga likviditetsunderskott ske mot betryggande säkerheter i form av t.ex. statspapper. Riksbanken kan i speciella situationer emellertid bistå en bank som råkat i allvarliga betalningssvårigheter med lån. Förutsättningen är dock att banken kan anses vara i grunden solvent och förmögen att på sikt överleva på affärsmässiga villkor. Tanken är således att Riksbanken skall förhindra att illikvida men i grunden solventa banker går omkull med de risker för spridningseffekter i betalningssystemet som detta skulle innebära. Genom bankernas speciella konstruktion med höglikvid inlåning och tämligen illikvid utlåning kan stabiliteten i banksystemet hotas genom att blotta ryktet om betalningsinställelser leder till uttagsanstormning.
Det är mot denna bakgrund viktigt för centralbanken att ha en beredskap i form av kunskap om de olika aktörer, som spelar en väsentlig roll i betalningssystemet, dvs. främst bankerna, och hur dessa interagerar med varandra. Dels måste centralbanken kunna göra rimliga bedömningar av bankernas ekonomiska situation när en kris är på väg att segla upp, dels bör den genom sin löpande bevakning av bankernas ekonomiska utveckling och verksamheter kunna minska riskerna för att sådana kriser skall uppkomma.
Här är det viktigt att påpeka att Riksbanken inte har ensamt ansvar för att bankerna agerar på ett sådant sätt att deras strategiska roll i det finansiella systemet inte äventyras. I Sverige liksom i många andra länder har den direkta tillsynen av banker och andra finansiella institutioner uppdragits åt en särskild statlig myndighet, nämligen Finansinspektionen. Inspektionen skall se till att det regelverk, som gäller speciellt på bankområdet, följs av de berörda instituten. Den skall också komplettera detta regelverk med olika förordningar, eftersom det grundläggande regelverket ofta är av ramlagskaraktär och explicit ger inspektionen i uppdrag att svara för den praktiska utformningen. Slutligen skall Inspektionen handha den registrering, informationsinsamling etc som är nödvändig för att tillsynen praktiskt skall kunna bedrivas. Däremot har inspektionen inga möjligheter att förse bankerna med likviditet, utan detta är som noterats Riksbankens roll.
Det säger sig självt att Finansinspektionen och Riksbanken framför allt när det gäller uppbyggnad av kunskap om banksektorn har stora gemensamma intressen. Det är naturligtvis från resurssynpunkt önskvärt med så lite dubbelarbete som möjligt vad gäller denna informationsverksamhet. I praktiken måste dock Riksbanken ha en egen kompetens för bearbetning och analys av banksektorns ekonomiska utveckling. Självklart bör denna verksamhet ske i så god samverkan med Inspektionen som möjligt, inte minst därför att de problem det här är fråga om är så komplicerade att genomlysning från flera vinklar är särskilt värdefull.
Vad kommer då bildandet av EMU att innebära vad gäller det svenska betalningssystemet och Riksbankens roll på detta område?
Vad gäller betalningssystemet från mera teknisk synvinkel kommer detaljhandelssystemet knappast att förändras så mycket. Svenska företag och hushåll kommer i stor utsträckning att utnyttja i Sverige baserade banker och girosystem för sina betalningar. Riksbanken kommer fortfarande att spela en central roll när det gäller betalningssystemets grosshandelsfunktion. RIX-systemet kommer emellertid att på ett mera definitivt sätt infogas i EMUs betalningssystem. Uppbyggnaden av det s.k. TARGET är exempel på att denna process redan är igång. Ett annat är Riksbankens egna strävanden att vidga RIX-systemets kundkrets genom att acceptera säkerheter i andra länders statspapper. Med växelkursrisken eliminerad underlättas givetvis denna process.
Slutligen måste en EMU-samordning ske, därför att penningpolitiken i den monetära unionen för sitt bedrivande kräver att bankerna fritt och under samma dag kan föra likviditet över nationsgränserna så att ränteförändringar får ett snabbt och enhetligt genomslag i hela unionen. RIX-systemet blir en komponent i denna helhet.
Det som kanske är mer intressant att fundera över är hur de institutioner och marknader, på vilka betalningssystemet är uppbyggt, kommer att påverkas av EMU och hur detta kan påverka Riksbankens arbete inom detta område.
